(节选)
一、坚持并完善扩大内需政策的必要性和可能性
实施扩大内需政策4年多来，成效是显著的，我国经济正开始进入一个新的发展阶段，其基本特征是：经济增长的内在机制正在形成，但有待于巩固和提高；经济增长周期从下降转为回升的转折点已经出现，但尚处于整理阶段；经济运行的短期矛盾正在缓解，但长期矛盾正在加快暴露。
1．经济增长的内在动力偏低，总需求不足仍是制约国民经济发展的主要矛盾
①内生的经济增长率偏低。1998-2001年，我国GDP增速分别为7.8%、7.1%、8%和7.3%，而这四年积极财政政策分别拉动了经济增长1.5、2.0、1.7和1.8个百分点，扣除这一因素，经济自然增长率仅为6.3%、5.1%、6.3%和5.5%，预计今年的增速为7.5%左右，扣除发行长期建设国债的拉动，内生的经济增长率仍在6%左右，实际增长率大大低于潜在的增长率（有关专家估计为8%左右）。
②内需不足仍是制约国民经济增长的主要因素。发达国家最终消费率一般在70%左右，而我国只有60%左右，且呈逐步下降趋势。“六五”—“八五”时期，按支出法计算的最终消费率分别为66.1%、63.4%和58.7%。近年来在积极的财政政策带动下，虽有所回升，但主要是政府消费拉动所致，居民消费呈继续下降趋势。1998—2001年，最终消费率分别为58.1%、59.7%、60.8%、60.6%，4年间上升2.5个百分点，同期居民消费占最终消费的比重分别为79.6%、79.1%、78.6%、77.7%，下降1.9个百分点。其中农村居民消费所占比重由1998年的47.9%下降到2001年的45%左右，下降近3个百分点。
③投资稳定增长的机制还有待巩固。尽管非国有经济投资出现了回升势头，所占比重由1998的45.9%提高到2001年的52.7%，但稳定快速增长的机制尚有待巩固，面临着许多制约因素。一是市场准入门槛过高，限制了非公有经济资本进入的广度和深度。据有关部门调查，由于部门、行业垄断和歧视性的准入政策、各种体制性政策导致的不公平竞争等原因，非公有投资在近30个产业面临实际上的限制障碍。二是融资渠道不畅。绝大部分乡镇企业和私营企业的中长期投资，主要依靠非正规、小范围的借债集资或股权融资，融资规模小、成本高、风险大，使投资缺乏稳定性和可持续性。三是服务体系很不健全。对非国有企业的行政管理部门多达20多个，但在项目投资方面确没有明确的主管部门、服务机构和管理办法，投资者在履行程序、选择投资方向、争取技术支持等方面得不到有效服务，往往造成投资的盲目性和经济损失，影响了投资积极性。四是利用外资和跨地区投的投资的软环境问题比较突出，一些地区政策缺乏透明度、稳定性差，审批的前置条件多、手续繁杂且时间长，监管服务技术落后，普遍存在“重招商轻管理、重签约轻落实、重承诺轻兑现、重宣传轻服务”的现象。
④我国抵御外来冲击的能力还比较弱。当前经济全球化正在加速发展，跨国公司在全球范围不断扩张，资本、技术跨国流动更加频繁，世界经济对各国经济的影响变得日益明显。我国的外贸依存度已达44%，国际经济环境的任何变化，都难以避免对我国产生影响。由于我国的产业水平较低、竞争能力较弱，政府的管理体制和方式还存在许多不适应，企业涉外经验不足，经营机制转换缓慢，我国抵御外部冲击的能力还比较弱。尽管世界经济今年出现了回升势头，但未来国际经济环境不确定性因素仍较多，调整尚未完全到位，如果出现大的反复，我国经济仍将面临较大困难。
⑤通货紧缩的趋势还在发展。由于经济增长的内在动力不足，再加上国际通货紧缩的传递效应，通货紧缩的趋势从去年下半年以来有所抬头。今年1—7月，居民消费价格和商品零售价格同比分别下降0.8%和1.5%，已经分别连续下滑了8个月和14个月。价格水平的持续大幅下降，直接导致工业企业销售收入增幅减缓和不少企业利润下降，从而影响企业投资信心，对我国经济增长造成不利影响。
总之，在当前经济稳定增长的机制尚没有有效形成的情况下，实施积极的财政政策，是促进经济增长，缓解经济社会生活中诸多矛盾的有效手段。
2．产业结构调整面临着艰巨的任务，坚持积极的财政政策仍然是政府的必然选择
近年来，我国产业结构调整取得了显著进展，三次产业之间、行业结构更加合理，产品竞争力有了明显的提高。但加入世界贸易组织后，如何通过结构调整有效地发挥我国的比较优势，提升我国弱势产业的竞争力面临新的挑战。
加入世界贸易组织，我国具有比较优势的纺织、轻工、煤炭、建材、有色金属行业，尤其是服装、丝绸、羽绒制品、一般机电产品、日用机械、皮革制品、鞋类、玩具、煤炭等产品既面临难得的发展机遇，同时也要看到，产品多属中抵挡，附加值低，自创品牌不多，创新能力不足，如不加快调整，传统的优势也可能很快丧失。
冶金、石化、机械等行业承担着为各个行业提供基础原材料、重要产品和技术装备的重任，是综合国力和国有经济控制力的重要体现，在国民经济中居于重要地位。这些行业目前已具有较好的物质技术基础，但与国际先进水平尚有一定差距，主要是生产集中度低，先进工艺设备所占比例不高，劳动生产率低。例如目前主要机械产品中达到当代世界先进水平的只有5%左右，发达国家早在五六十年代普遍采用的优质高效节能节材工艺及设备、高精度加工、激光加工等新型加工方法，我国企业很少采用。由于产品结构不合理，中高档产品少，尤其是具有原创性、拥有自主知识产权的产品更少，大量中高档产品依赖进口。1980-2001年，我国机械及运输设备进口高达6324.3亿美元，占同期进口总额的36.9%，相当于2001年全国机械行业销售收入的3.8倍。随着世界产业结构的升级，我国成为“世界制造基地”的雏形已开始显现，对先进机器设备的需求将越来越大。对于中国这样一个发展中大国，靠长期大规模引进既不现实也不可能，不大力发展我国强大的装备制造能力，我国只能长期沦为世界的初加工中心。
汽车等行业由于布局散、规模小、成本高，企业技术水平低，自主开发能力弱，产品结构不合理，销售服务体系落后，缺乏竞争力，必须做重大调整。
在服务业和农业领域，我国与发达国家的差距也相当大。2001年，我国第三次产业仅占国内生产总值的33.6%，而发达国家普遍在60%以上，发展中国家也平均在35-45%。由于我国服务业发展滞后，国际服务贸易长期处于逆差状态，加入世界贸易组织，我国服务业不可避免地会受到冲击。农业生产方式比较落后，优质高效、适销对路农产品较少，产业化和标准化经营水平低，大宗农产品价格普遍高于国际贸易价格。如果不加快农业结构调整，我们将面临越来越大的“出口出不去，进口挡不住”的压力，农民不仅不能增收，甚至可能导致大规模失业。
3．就业和再就业压力沉重，仍然需要积极的财政政策的必要支持
去年底，我国国有企业下岗职工仍有500多万人，当年再就业率大幅度下降，再就业人数不及新下岗人数的一半；全国城镇登记失业人员还有681万；同时，城镇平均每年新增就业年龄人口达800多万人，加上每年数以千万计的农村剩余劳动力转移，就业需求量很大，但如果不调整就业政策，今后五年城镇平均每年提供的就业岗位可能不到800万个。特别是入世后产业冲击造成的就业岗位转换，新增失业人员还可能大量增加，这对我国经济保持较快增长、提供更多就业机会增加了新的压力。
4．继续实施积极的财政政策仍然有着回旋的空间
亚洲金融危机和拉美债务危机，给世界各国敲响了警钟，要求各国在经济发展中注意防范和化解金融、财政风险，我国也不能例外。但我国继续实施积极的财政政策仍有较大的政策空间。
我国的政府债务在全世界特别是发展中国家属于最低的之一。实行积极的财政政策以来，我国的赤字率（财政赤字/GDP）始终低于3%，1998-2001年分别为1.27%、2.13%、2.79%和2.58%。到2001年底，国债余额占GDP的比重（债务率）仅16.3%。
人们通常用马约标准即赤字率3%和债务率60%作为财政可持续性的“安全线”或财政风险控制线，对此，我们要做具体分析。首先，各国的储蓄率存在较大的差异，一般而言，储蓄率高的国家，承受赤字和债务的能力也就高，例如意大利经常会出现10%的赤字率，目前债务率仍在90%左右，并没有发生债务危机，主要在于其比欧盟其他国家有着更高的储蓄率。其次，马约标准的提出主要是应对较高的通货膨胀率，1974—1983年，欧洲国家平均通货膨胀率达10.6%，而我国现在所面临的是通货紧缩，在这种情况下我国可以承受比马约更高的赤字率和债务率。三是债务承受能力与债务结构有关。从内债看，我国的债务主要是长期建设国债。1998—2000年，我国发行国债的加权平均期限分别为5.94年、5.63年和5.44年，1998年以来发行国债的还本付息支出高峰将首次出现在2003年，如果积极的财政政策不变，未来国债发行的加权平均期限也不变，2003年后各年将不会发生债务集中到期所产生的积聚性还本付息压力。从外债看，我国的外债只相当于GDP的15%，其中短期商业外债只占到GDP的1%。不会发生类似亚洲金融危机时期韩国、泰国那样的支付危机（当时韩国短期外债占GDP的比率将近40%、泰国近30%）。
政府的隐性债务和或有债务是构成财政风险的又一因素。隐性债务和或有债务各国普遍存在，但马约并没有将此纳入债务率范围。对于我国的隐性债务和或有债务，各方面的估计存在较大差异，据国家计委投资研究所的估计，相当于2000年GDP的120%，其中金融机构不良资产占33%，社会保障占70%，外债占9%，其他占8%。从隐性债务和或有债务的性质看，它们并不会必然或全部转化为政府的债务负担，极端地考虑到以上因素中需要支付的财政成本，我国的债务率也在60%左右，与大多数发达国家的显性债务相当。
当前银行资金比较充裕，国债余额占国内生产总值的比重仍在安全线以内，积极的财政政策仍存在一定的空间，而且我国经济处在快速成长时期，今后几年GDP增速会保持在发达国家一倍以上，国民经济实力进一步增强，会提供新的发债空间。因此，为巩固扩大内需的成果，应继续坚持积极的财政政策，切不能因经济增长出现回升势头就急忙“撤火”。但也要注意防止积极的财政政策长期化，避免经济增长过于依赖国债资金的支持。基于我国的经济增长的内在动力正在逐步形成，如果明年国际经济环境能继续保持今年的态势，建议2003年长期建设国债按1500亿元考虑。
二、坚持、完善扩大内需政策的建议
有效需求不足是当前及今后一段时间内我国宏观经济运行中的突出矛盾。针对当前制约我国扩大内需的主要因素，我们建议扩大内需政策要立足于“坚持、适应、调整、提高”。坚持，就是要坚持过去行之有效的经验，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，积极的财政政策要逐步“淡出”，避免政策的大幅度调整。适应，就是要适应需求层次多样化和我国现阶段占主体的消费群体的需求特点，使需求结构与供给结构相互适应，相互促进，避免供给过分超前。调整，就是要适度调整投资方向和需求政策，着力解决当前经济运行的突出矛盾，减少体制转轨过程中的摩擦。提高，就是要着眼长远，从我国在相当长一段时期仍将是一个发展中大国的实际出发，在健全我国经济运行的肌体，提高整体运行质量和抵御风险方面狠下工夫，更好地实现“六个结合”，即短期总量调控政策与长期结构政策的结合，促进经济增长与扩大就业的结合，增加居民收入与缩小收入差距的结合，发展城市经济与提高农民收入的结合，扩大国内市场与开拓国际市场的结合，巩固经济增长成果与深化经济体制改革的结合。
（一）继续实施积极的财政政策，更好地发挥货币政策的作用
一方面，在继续发行长期建设国债的同时，要简化税制、拓宽税基、提高效益，并抓紧研究增值税转型问题。由于税制转型比较复杂，涉及到社会经济生活的方方面面，对其可能产生的影响要有充分的评估，但改革势在必行，因为现在的生产型增值税是在经济过热时期出台的，固定资产投资进项税不能抵扣，具有明显的抑制投资的作用。
另一方面，要注意更充分发挥货币政策的作用，着力解决货币传导机制不畅、资金从实体经济部门收缩的问题。一是要注意用发展的办法解决国有银行的坏账问题，用优质的贷款消化不良贷款，用增量调整带动存量盘活。要完善商业银行内部考核办法，建立激励与约束对等的考核机制，鼓励金融创新。二是要深化金融体制改革，以建立现代银行体制为目标，推动商业银行的股份制改造，大力发展中小商业银行。四大国有商业银行分支机构的撤并要考虑地区经济发展的需要，避免出现金融“真空”，建议以现有的城市商业银行和农村信用社为基础，加快股权结构多元化改革，多层次构建为中小企业服务的中小银行体系。三是调整信贷结构，优先保证有市场、有效益的工商企业流动资金的需要。同时要简化抵押、担保、评估程序，适当增加信用放款。对以土地、房产等作为抵押担保物的，在有关部门出具了所有权证书后，银行不再进行评估。四是适当放松利率浮动空间，使商业银行根据企业资信状况与风险大小来调整利率，以利于增加对中小企业特别是成长性企业的贷款。五是进一步发展与完善资本市场，提高直接融资比重，适时推出二板市场，为高科技企业和中小企业融资创造条件。
（二）把启动消费放在更加突出的位置，创造性地适应需求变化
1、提高居民收入、逐步缩小收入差距。扩大居民消费需求，最根本的是要在经济发展的基础上，使城乡广大居民收入进一步增加。 一是采取综合措施，千方百计增加农民收入。农产品流通难是影响农民增收的重要因素。要以加强农村流通基础设施建设为重点，通过国家贴息、企业投资、农民入股等多种形式，大力发展农产品储运设施，增加农产品流通网点。以扶持农产品深加工龙头企业加快发展为突破口，大力发展订单农业，延长农业产业链条和农产品加工增值，为农民创造更多的收入增长机会。推广农产品标准化生产，大力发展绿色农业。加大国土整治步伐，继续实施“退耕还林（草）、开仓济贫”。稳步扩大农村费改税费范围，通过税费改革，减轻农民负担。 二是进一步完善城镇社会保障体系，落实“两个确保”，强化城市居民最低生活保障制度建设，做到应保尽保。建立机关事业单位职工、离退休人员收入与国民收入同步增长机制，企业职工收入与经济效益同步增长机制。在提高居民收入的同时，通过完善税收制度、加强税收征管、加大转移支付力度等措施，缩小收入差距，提高低收入阶层的消费能力。当前要特别重视解决养老金及失业救济金、地方公务员及教师工资、农民购粮款的欠帐问题，各级财政要优先保证这方面的支付。
2、积极实施鼓励消费的政策，改善消费环境。要象重视产业政策一样，把完善消费政策作为一个战略问题来重视，逐步形成具有我国特色的鼓励消费的政策体系。拓宽消费领域，大力扶持旅游、文化娱乐、体育消费、医疗服务、教育产业发展，提高居民精神文化方面的消费比重。大力改善消费环境，及时清理并取消限制消费的各种政策和行为，鼓励个人汽车消费，积极培育住房二级市场，降低居民购车、买房的门槛。当前要把 改善农村消费环境放在突出的位置，并把它作为各级政府的一项重要工作来抓，加快农村电网、广播电视网、邮政通讯及信息网、农村公路网、农村医疗卫生网的改造和建设步伐。减化手续，完善服务，降低交易成本，继续大力发展消费信贷。深入开展整顿和规范市场经济秩序活动，进一步严厉打击各种制售假冒伪劣商品的违法犯罪活动，特别是狠狠打击严重危害人民生命健康的食品、药品、医疗器械等方面的制假售假行为。
3、统筹规划，加快城市化进程。城市化是培育消费需求、提高农业效率的重要途径，也是一项长期的战略任务。必须从国民经济发展战略的高度，统筹考虑城市化、工业化与“三农”的关系，尽快将潜在的大市场转化为有效需求。目前，一是继续促进农村劳动力合理有序流动，逐步取消户籍制度的限制和对使用农民工的不合理收费与不平等政策，增加农民非农收入和实现就业转移。对进城落户的农民，可在一定时期内保留土地承包权，或实行土地经营使用权股份制，以解除其后顾之忧。二是努力提高乡镇企业的市场竞争能力。为节约土地、降低费用、综合开发，要加强规划，合理布局，鼓励乡镇企业适度集中，在适度发展资本和技术密集型产业的同时，重点发展农产品加工业、机械设备加工制造业、服务业等劳动密集型产业，以创造更多的就业岗位。三是高度重视县域经济发展，以经济功能为中心，加快发展城区人口200万人左右的中小城市，增强其带动功能和经济辐射能力。发展小城镇要从经济规律和城市化规律出发，做好规划，切实防止小城镇遍地开花。
4、营造完全网络，改善居民心理预期。高度重视社会保障体系的建设，当务之急是将集体、个体和外商投资企业尽快纳入社会保障统筹范围，提高社会保障的覆盖面和扩大社会保障资金来源。经济发展水平较高的农村地区，也要逐步建立养老、医疗等基本保险。要合理安排各项改革的出台时机，加大宣传力度，使居民对各项改革的个人所需支付的成本和支付的时期心中有数。
(三)调整和优化投资结构，大力改善供给
近年来，长期建设国债资金主要用于固定资产投资，其增长速度大幅度高于GDP的增长，投资率已接近40%。如果继续提高投资率，不仅难度增大，而且有可能导致国民收入分配失衡。因此，投资政策的重点应是优化结构、改善环境、加快改革。
1、国家投资要集中用于先导产业和对提高人民生活具有较强带动作用的领域。一是依托国家重点工程和大型项目，支持重点行业和骨干企业，加大重大装备、成套设备、节水节能及安全生产设施技术改造力度，支持承担国家重点任务的大型装备制造企业提高产品开发和技术创新能力。加快发展信息、生物、新材料等高新技术产业，推进国民经济和社会信息化。二是适度调整基础设施投入方向，努力改善供给环境。基础设施投入要区别情况，因地制宜。东部地区由于基础设施回报率较高，应以吸收民间资金为主。政府投资的重点应集中在对国民经济发展具有全局意义的领域，重点投资于石油战略储备、中西部地区和农村。 积极推进西部地区基础设施和生态环境建设，着力抓好青藏铁路、西气东输、西电东送等重点工程，继续实施退耕还林、天然林保护、“三北”防护林和防沙治沙工程。要把农村基础设施建设提高到应有的高度来重视，在节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路和草场围栏等设施建设以及教育设施投入上下大工夫。尤其需要指出的是，由国家、地方和农户共同出资（建议国家投资不低于50%），大力发展沼气等清洁能源，既是解决农村生活用能源问题、保护环境、使退耕还林政策能落到实处的迫切要求，也是一项投资省、见效快、农民得实惠的措施，应尽快大面积启动。
2、加快推进投融资管理体制改革。按照投资资金来源和性质确定投资管理权限。国家投资的领域实行企业申报、地方推荐、国家审批，并严格执行项目法人制、业主负责制、招投标制。凡企业投资项目，只要符合国家产业政策和环保等要求，不分所有制，由企业自主决策、自担风险，银行独立审贷；政府由审批制改为备案制，并加强监督检查，重点督查企业是否符合环保要求和质量技术标准。
3、高度重视投资软环境的改善。大力改善政策环境。按照“公平、公正、公开”的原则，严格清理各地区、各部门制定的规章制度，对不符合国务院要求的部门规章和地方政策，要坚决废止；对符合要求确有必要保留的，要加强和完善制约措施，并连同办法和具体操作程序公告上网。大力改善行政环境。强化公务员和有关执法主体的法制意识，严格依法行政，坚决制止各种乱收费、乱罚款、乱摊派；强化部门协调，提高行政效能。大力改善投资市场环境。大力开展诚信教育，发展信用产业，深入开展整顿和规范市场经济秩序活动，坚决打击各种破坏市场秩序的行为，尤其是要把打击地方保护主义放到突出的位置。
（四）深化改革与扩大就业有机结合，提高全社会的就业水平
提高就业率，既是保持社会稳定的需要，也是扩大内需的重要内容。针对我国失业率上升，下岗职工再就业率下降，企业和社会不稳定因素增加的严峻形势，必须正确处理好改革、发展、稳定的关系，努力增加就业机会。要注意把握好改革的力度，改革的力度要与社会承受力相结合。优势企业和效益好的企业，在推进减员增效、下岗分流的过程中，要努力拓展就业渠道，不能把下岗职工推向社会。各地在制定企业改革方案时，要有下岗职工再就业的预案，并打出必要的资金，对下岗职工进行培训和再就业的扶持。有条件的地区，要建立职工就业扶持资金，采用财政贴息、银行贷款、社会资助的办法，扶持下岗职工再就业和新增劳动力的创业。发展中小企业是解决就业问题的重要途径。目前，大多数地区中小企业的改制工作已基本完成，要妥善处理好改制过程中的遗留问题，重塑银企关系。
（五）以“走出去”为突破口，全面提高对外开放水平
在坚持内需为主的战略的同时，要以加入世界贸易组织和全面履行世界贸易组织协议为契机，全面推动对外开放，促进对外经济健康发展。一是要加快实施“走出去”战略。到今年6月底，我国外汇储备已达2428亿美元，充足的外汇储备，为我国实施“走出去”战略提供了较好的物质基础。我国一批优势企业有较好的技术和较高的管理水平，具备了对外发展的条件。但在实施“走出去”战略的过程中，必须统筹规划，择优扶持，高起点、严把关，切忌一哄而上。对于具备走出去条件的企业，可以年度为单位，赋予其必要的外汇支配权，并在人员往来方面提供方便。
二是千方百计扩大出口。要力保现有市场，开拓新的市场。适当加大对出口基地的技术改造支持力度，调整和优化出口商品结构，提高商品质量和附加值。加强出口产品标准化和检验检疫体系建设，积极应对各种非贸易壁垒。落实鼓励外贸出口的政策措施，优先保证出口创汇多、信誉好的重点企业及时足额退税。扩大出口信贷和信用保险，进一步提高通关效率和监管水平。
三是高度重视反倾销、反补贴和产业损害调查。认真研究西方发达国家在产业保护中的成功做法，建立完善以综合部门牵头、多部门配合的产业损害预测预警体系和快速反应机制，完善进口商品技术、质量、环保标准，切实保障国内产业不受大的损害。
四是优化外商投资结构。坚持质量优先，着力引进先进技术、现代化管理经验和专门人才。鼓励和引导外商投资现代农业、高新技术产业、基础设施建设、西部开发和参与国有企业改造、重组。鼓励外商特别是跨国公司在我国境内建立研究开发中心、生产制造基地和地区总部。引进商贸、旅游、会计、审计等方面有信誉的境外大型企业和中介组织，促进我国服务业发展。积极创造条件，吸引境外中小企业投资。
（作者单位：国家经贸委综合司）
中国网 2002年12月20日
