2002年，在当代中国城市反贫困的历史上，是一个值得记上一笔的年份。近年来，因为党和政府对民生问题格外重视，全力推动城市居民最低生活保障制度的全面落实，为城市反贫困和“全面奔小康”奠定了稳固的社会基础。

一．城市居民最低生活保障制度的发展现状

最低生活保障制度的“跳跃式”发展始于2001年下半年。8月，朱镕基总理在贵州考察期间指出：城市居民最低生活保障工作，对维护社会稳定，保障国有企业改革，具有重要意义。对这项工作还是要加强，要切实落实资金，中央和各级地方财政，都要逐年增加用于低保的资金。对财政困难地区，中央财政要给予必要的补助。

随后，各级政府下了决心要突破最低生活保障制度的“资金瓶颈”。中央财政年初做出了8亿元预算，下半年又增拨15亿元，资金投入共达23亿元。各地方的省级财政也在年初9亿元预算的基础上，下半年再增加3亿多元，共计12亿元。 加上地市和区县两级筹集的资金，2001年全年的最低生活保障支出达到了规模空前的42亿元。于是，到2001年底，全国共有1171万城镇居民得到了最低生活保障，比2000年增长了近200%。城市居民最低生活保障制度“应保尽保”的扩面工作取得了第一阶段的胜利。

在2001年12月举行的中央经济工作会议上，朱镕基总理再次指出：要采取更加有力的措施，落实城市居民最低生活保障制度。各级地方财政在明年预算中必须优先安排所需的资金，并纳入财政专户管理，保证资金专款专用。要把符合条件的城市贫困居民都纳入最低生活保障范围，切实做到应保尽保。对财政确实困难的地区，中央财政和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。

2002年1月，朱镕基总理又作批示：请有关部门认真落实中央经济工作会议精神，切实加强“低保”工作。各级财政都要逐年增大这方面的预算投入，扩大“低保”面，确保“低保”水平（发放最低生活费补贴时不要扣除“虚拟收入”）。

于是，在2002年继续推动“应保尽保”的进程中，城市居民最低生活保障制度的财政预算达到了创记录的105亿元。其中，中央财政安排的预算在去年大幅增长的基础上又翻番，达到了46亿元，占总预算的44%；各省、自治区、直辖市也较多地增加了预算，地方各级财政共安排预算59亿元，占56%。其中，省级财政安排预算20亿元，占总预算的19%；地（市）级19亿元，占18%；县（市）级20亿元，占19%。

最低生活保障制度的“资金瓶颈”被突破，这项制度的覆盖面也大幅度增长。2002年上半年，中国城市最低生活保障对象已经达到1930万人，约占全国非农业人口的5.8%。从2001年6月到2002年6月，最低生活保障对象净增长1473万人，增长了3倍多，这项制度的“跳跃式”发展带来了救助对象的超常规增长。到第三季度，最低生活保障对象又增加了30万人，总数达到1960万人。

进一步分析最低生活保障对象的构成，可以看到：

从社会身份看，目前得到救助的最低生活保障对象已经有九成半是非传统民政救济对象，其中：下岗职工255万人，占13%；失业人员299万人，占15%；待岗职工442万人，占23%；在职职工191万人，占10%；退休职工93万人，占5%；贫困家庭其他成员，554万人，占29%。而“三无”人员只有97万人，仅占5%。

从地区分布看，目前最低生活保障对象目前主要集中在中西部地区、老工业基地和资源枯竭的第一产业（主要是采矿、森工等产业）集中的地区，如，辽宁、吉林、黑龙江、江西、河南、湖北、湖南、四川等省，低保人数都在100—150万人左右，河北、山西、内蒙古、安徽、山东、重庆、云南、陕西等省，最低生活保障对象也都在50—100万人左右。

二．最低生活保障资金规模增长过程的回顾

2001年下半年以来最低生活保障对象的急剧增加并非表明在这一时段城市居民中的贫困状况迅速恶化，而是在各级政府加大投入后，前文中屡次提到的限制这项制度潜能充分发挥的“资金瓶颈”被突破，政府提出的“应保尽保”的目标基本达致的结果。此前，因为向这项制度投入的资金不足，尤其是存在要地方财政负担全部最低生活保障开支的制度设计上的误区，因此，即使在1999年全国668个城市和1638个县镇都已建立起最低生活保障制度，同时《城市居民最低生活保障条例》也已经颁布实行之后，这项制度救助的人数也一直不尽人意（见1999年以来的《社会蓝皮书》）。

“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用，也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。” 上述论断正是对中国城市居民最低生活保障制度发展的绝妙写照。回顾一下自上个世纪90年代中期迄今最低生活保障制度的发展，随着中国党和政府“关注民生、稳定社会”的“政治意志”不断强化，城市居民最低生活保障制度获得的资金支持也呈现出跳跃性的增长态势。

在最低生活保障制度建立之前的1992年，中国城镇社会救济制度所支出的资金只有1.2亿元，占当年国内生产总值（26638亿元）的0.05‰，占财政支出的（3742亿元）的0.32‰。而到10年之后的2001年，城市居民最低生活保障制度所支出的资金已经达到53亿元，比10年以前增长了43倍；占当年国内生产总值（95933亿元）的0.55‰，约为1992年的10倍；占财政支出的（18903亿元）的2.80‰，约为1992年的9倍。而到2002年，最低生活保障制度的财政预算达到105亿元，比1992年增长了100倍以上。如果2002年的国内生产总值接近10万亿元，最低生活保障资金所占的比重也将达到创纪录的1‰，约为1992年的20倍；如果财政支出接近2万亿元，最低生活保障资金比重则为5‰，约为1992年的16倍。

从最低生活保障制度本身的发展来看，在1993年到1995年，因为最低生活保障制度只是很少一部分城市地方政府的政策行为，所以资金支出的总量较少，其中最为慷慨的上海市政府在制度建立之初的1993年仅仅支出了1000多万元（半年）。因此，在国家正式的统计指标体系中，这个数字基本上被忽略不计。到1996年，这项制度在全国初成气候，资金规模也到了3亿元左右。此后，如表1中显示的那样，从1996年到1998年，最低生活保障资金增长了3倍，增长到12亿元。而从1998年开始，最低生活保障资金的规模出现了连续翻番的趋势：1998年到1999年翻了一番，跨越新世纪的两年又翻了一番，2001年到2002年再翻一番，已经超过100亿元。拿2002年与1996年相比，最低生活保障资金已经增长了33倍。

还必须强调的是，1997—2000年是通货紧缩的6年，以1996年的价格为100，商品零售价格2001年比1996年下降了0.7，居民消费价格下降了0.6。因此，即使考虑价格因素，上述城市居民最低生活保障资金的增长也基本上没有水份。

表1：1996—2002年城市居民最低生活保障资金规模增长情况

资料来源：国家统计局，《中国统计摘要》（2002年），中国统计出版社2002年版。其余没有特别注明的关于低保的统计数字由民政部就救灾救济司提供，下同。

表2：1996—2001年的商品零售价格和居民消费价格的上涨幅度

资料来源：国家统计局，《中国统计摘要》（1998—2001年），中国统计出版社1998—2001年版。

但是，欣喜之余，也应该看到差距。发达国家在上个世纪90年代中期的统计数字表明，他们用于社会救助制度的资金都要占到国内生产总值的1—2%，是中国的10倍。 虽然其中有很多不可比的因素，但是，面临严重的失业、下岗问题加上社会保险制度的不完善，中国政府对最低生活保障制度的财政投入继续保持逐年增加的趋势是不可避免的。

三．城市居民最低生活保障制度仍然存在的问题

1、资金运行过程中的问题

目前最低生活保障资金的筹集，基本上是中央财政和地方财政一半对一半。其中中央财政负担的部分在进入预算的大盘子后，应该是完全有保证的。但是，地方各级财政负担的部分到兑现时仍有可能发生问题。因为资金的运行过程并不如一般想象的那样，可以毫无阻隔地按着中央—省—市—区—基层的顺序，同时在每一级都再加上本级财政应该负担的份额，最后按法定标准发放到低保对象手中。

资金运行的实际情况是，年初，各级地方财政都会按上面“配套”的要求作出预算，因为不这样做中央的拨款就有可能下不来。但到预算资金要兑现时，地方负担的部分就得看辖区内的经济发展、地方税的征收和财政支出具体安排的情况了。在最终将最低生活保障资金发到低保对象手中的区、县和街道、乡镇这两级，对于上面拨来的款项究竟是中央的、省里的、市里（或地区）的并不知情。所以，资金拨付的中间环节上存在着资金到位的“灰箱”问题。一般来说，问题要到下半年，甚至年底才会暴露出来。解决的办法，一是靠上面（主要是中央）增加拨款，二是让保障对象吃点亏（基层有的是办法），而后者可能是基层应急的最主要的手段。

上述“灰箱”问题的要害，在很大程度上是资金分担的比例不符合实际情况。现在的分担比例是“上面”在办公室里做出来的，与“下面”的实际财政能力并不相符。在很多情况下，并没有考虑基层的实际情况。在一些贫困地区或者失业、下岗问题严重的老工业基地，本来市（地）、区（县）两级财政吃的就是转移支付的财政补助款，要他们再挤出钱来做最低生活保障实在是有点勉为其难。但是，上面却可能完全不顾这些起码的事实，非要“配套”。如果不理会给予配套的上级要求，后果将是严重的，上面的拨款，主要是中央的拨款就会下不来。所以，各级地方财政无论如何是会按要求做好预算的，主要是要把上面的拨款，尤其是中央的拨款争取下来。而地方财政，尤其是基层的预算数字即使不能兑现，到时候都将会得到理解和原谅（因为本来就知道不可能兑现）。这样的做法似乎是一种“欺骗”，但从基层的实际情况看，实在也是无可奈何之举。

2、管理体系的问题

十年来，城市居民最低生活保障制度是在人、财、物都比较困难的环境下运作的。目前，资金问题已经有了较大的改观。但是，因为保障任务一直在不断加码，在实施这项制度管理体系（机构、人员、设备和工作经费等）方面，就全局而言，仍然处于困境之中。

目前，在正常情况下，各级民政部门中具体的最低生活保障管理机构的情况如下：

表3：各级政府民政部门中最低生活保障的具体管理机构

资料来源：由民政部救灾救济司提供。

从正常情况看，上述人员、编制已经难以适应一个年支出经费为100多亿元，保障对象将近2000万的国家制度的运作。何况在很多地方，人员和编制还达不到上述水准，且兼职现象普遍。2002年9月民政部给国务院的报告中谈到：“在工作力量方面，民政系统从上到下，多数都未设立低保专门管理机构，基层民政部门和街道办事处、社区居委会也没有专职人员……各地一般采用临时借调人员等办法开展工作，这作为一种过渡性措施尚可，但决非长久之计。”

其次，虽然近年来在政府机构改革和社区建设中，政府公务员、事业单位和社区的工作人员文化素质都有所提高，但是，对于最低生活保障制度的实施来说，这仍然不够。在这里，强调的是专业素质和职业精神。如今，在发达国家，从国家济贫和慈善事业中已经发展出一门助人的专业或职业，这就是社会工作。要从事社会救助工作就必须受过社会工作的专业教育和培训。从这个意义上说，中国的最低生活保障机构，尤其是基层机构，专业化、职业化程度仍然是很低的。

再次，最低生活保障工作的经费问题也是一个至今没有能够得到解决的问题。面对为数甚多的最低生活保障的申请个案，要经过反复调查取证和层层审核再加上跟踪调查等一系列的行政程序，毋庸置疑，在哪个环节上都会发生经费开支。另外，一系列的表格簿册的印制也需要经费。这方面的资金不落实，实在是令最低生活保障机构，尤其是基层机构，非常尴尬的一件事。在调查中，基层民政工作者和居委会干部常常反映，因为低保工作经费不够用而需挤占挪用其他的方面的资金；甚至在有些地方发生居委会干部自掏腰包搭乘公共汽车去搞调查（因为人户分离）的事。

最后，实施最低生活保障制度在日常工作中会产生大量的数据资料，以全国1930万最低生活保障对象，每人提供10条最基本的信息，再考虑到这些信息每个月都有可能发生变化，这就有了以十亿计的数据。当然这只是一个最简单的推算，在实际工作中产生的数据实际上日积月累已经成为一个天文数字。如果用传统的手工方法去作记录、整理和储存，必将是极其困难的。尤其是这些资料数据还需常常用来作分析和研究，以中国之大，民政部想要及时地、准确地掌握全面的情况，不改变办公条件，不建设一个现代化的信息网络，这个目标是不可能实现的。

四．政策建议

1．实事求是合理分担

应该通过调查研究，设计一个能够对各级地方财政的支付能力进行如实评估的指标体系。然后用这个指标体系对各级地方财政，尤其是基层（区、县）财政的支付能力进行评估。评估的结果作为最低生活保障资金“分担”或“配套”的依据。并通过试点，取得经验，在此个基础上，可以进一步将全国的各级地方政府的财政能力分成若干层次，订立各不相同的分担或配套的比例，并在一定时期内（譬如5年或10年）较为稳定地执行。

在上述调查研究中，可能会发现一部分实际上没有财政负担能力的地、市和区、县级财政，对它们应该有个合理的“说法”。如果一点不负担，可能会担心当地的低保范围无限扩大。对此，可以选择的是两种对策：一是象征性的负担一部分（5%？），二是按低保经费总金额的一定的比例负担最低生活保障制度的工作经费。

2．资金到位力求透明

在财政体系中设立城市居民最低生活保障资金专户，以取代以往的民政财务和统计体系中的“城镇社会救济费”（“临时救济费”也包括到最低生活保障费用账户中，具体见下文）。还须通过某种政策文件或法规文件，向各级地方政府和公众宣布，最低生活保障制度和最低生活保障资金不是临时性的应急措施和临时拨款，而是一项长久的国家制度和稳定的财政支出。

低保资金账户除了对低保对象发放以外，堵塞其他出口，只进不出。年初，地、市和区、县的资金先到位，即直接下拨到基层的低保专户中。省里的专项资金可分一年两次，譬如在4月末和7月末到位。但应以地、市和区、县财政已经到位为前提，须经省财政部门确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。中央财政专款也分一年两次下拨，譬如在5月末和8月末到位。也应以省（市、区）、地（市）、区（县）的资金到位为前提。由财政部抽查确认后再下拨，并须在规定时间内（譬如15—20天）拨到基层专户中。

上述拨款程序，应该在相当的透明度下进行。每一级、每一次拨款完成后，民政部门和财政部门都须联合向同级的人大和政协作出通报，并请他们监督。同时，通过新闻媒体公诸于众，请社会加以监督。

3、完善管理体系

近年来，经过地方民政部门不断争取，少部分地区城市居民最低生活保障管理机构的设置有所改观。辽宁、吉林、黑龙江、云南、湖南、陕西等省，在省、市、县三级民政部门都分别设立了相应的低保管理机构。有16个省（市、区）在部分区（县）、街道或社区建立了社会救助中心或社会救助站，全国共建立社会救助中心846个，社会救助站4302个。

机构设置的改革大致上有3种模式：一是在民政厅、局中增设行政机构，一般称为“城市居民最低生活保障管理处（省级、副省级）、科（地市级）或股（县级）”；二是在民政厅、局之下设事业单位，一般称为“城市居民最低生活保障管理服务中心”；三是既设行政机构，又设事业单位。以辽宁、吉林和黑龙江3省为例：

辽宁省属于第一种模式：省民政厅已成立低保处，编制8名；14个地级市成立了低保处（科），编制4—6人；90%以上的县（区、市）成立了低保股，编制2—4人；98%以上的街道成立了社区服务中心（救助中心），编制3—5人；95%以上的社区成立了社区服务中心（救助站），编制3—5人。

黑龙江省属于第二种模式：省里成立了“省城市低保信息服务中心”，为全额拨款处级事业单位，编制5人；哈尔滨、大庆、绥化和牡丹江市成立了低保处（科），其他地市也都增加2—4人编制，专门从事低保工作。

吉林省则属于第三种模式：省民政厅已成立低保处以及低保中心，有行政及事业编制13名；2个地级市和9个县级市也成立了低保机构。

根据以上的讨论，我们建议，城市居民最低生活保障管理体系可以采取类似于吉林省的做法，这个理想模式可归纳为“两个系列，五级管理，六层服务”：

“两个系列”是指采取政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式；

“五级管理”是指在“民政部—省民政厅—市民政局—区民政局∕县民政局—街道办事处∕镇政府”5个行政区划级别上分别设置行政机构——城市居民最低生活保障管理处（科、股）；

“六个层次”是指分布在“民政部—省—市—区∕县—街道∕乡镇—居民委员会∕村民委员会”六个层次上的事业性质的管理服务机构。

采用政府行政管理和事业单位服务2个系列并行的管理模式的理由：其一是因为作为一项一年耗资100多亿（2001年的民政事业费总计为229亿）、对维护社会稳定起到关键作用的基本国家制度，没有一个专门的政府行政机构进行管理实在是不可思议的事。何况这项制度还需进一步完善，在政策设计、法规制定方面还有太多的事要做，没有专人负责也不行。其二是在目前“小政府、大社会”的大背景下，行政机构即使设置也不可能有很多的工作人员，而最低生活保障制度的实施，是需要较多的人力去贯彻落实的。越到基层，工作越具体，工作人员就需要很多。
中国网 2002年12月23日