中国的民主政治建设


三、人民代表大会制度


  


人民代表大会制度是中国人民当家作主的根本政治制度。人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,行使国家权力。

中国根据自己的国情实行一院制,而不是西方国家实行的两院制。中国宪法规定:中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。在中国,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。国家的重大事项由人民代表大会决定。行政机关负责执行人民代表大会通过的法律、决议、决定。法院、检察院依照法律规定分别独立行使审判权、检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。中国宪法规定,年满18周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,除依法被剥夺政治权利的人外,都有选举权和被选举权。中国的县、乡两级人民代表大会代表都由选民直接选举产生,多年来享有选举权和被选举权的人数占18周岁以上公民人数的99%以上,参选率在90%左右。根据中国的实际情况,目前县以上的各级人民代表大会代表通过间接选举产生,即由下一级人民代表大会选举产生上一级人民代表大会代表。无论直接选举,还是间接选举,都依法实行差额选举。选民和选举单位有权依照法律规定的程序,罢免或者撤换自己选出的代表。目前全国各级人民代表大会代表共有280多万人。各级人大代表来自各民族、各行业、各阶层、各党派,具有广泛的代表性。各级人民代表大会中均有相当数量的工人、农民代表。第十届全国人民代表大会代表中,工人、农民代表占总数的18.4%。为保证国家的权力真正掌握在全体人民手中,代表在履行职责时,必须反映和代表人民的利益和意志。代表有权依法提出议案、审议各项议案和报告、对各项议案进行表决,在人民代表大会各种会议上的发言和表决受法律保护。

中国宪法和法律规定,全国人民代表大会、地方各级人民代表大会每届任期五年,全国人民代表大会会议每年举行一次,地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。中国选举法还规定,全国人民代表大会代表名额不超过3000人。由于全国人民代表大会代表人数较多,不便经常开会议事,根据中国宪法规定,全国人民代表大会设立了常务委员会,在全国人大闭会期间行使最高国家权力机关的职能。全国人大常委会一般每两个月举行一次会议。全国人民代表大会常务委员会由委员长、副委员长若干人、秘书长、委员若干人组成。第十届全国人民代表大会常务委员会组成人员为175人,其中委员长1人,副委员长15人。中国的县级以上地方各级人大也设立常委会,全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会组成人员由代表大会在代表中通过差额选举产生,每届任期同代表大会相同。

人民代表大会及其常务委员会充分发扬民主,集思广益,代表和反映人民的意志和根本利益。人民代表大会及其常务委员会表决各项议案实行绝对多数原则,即由全体组成人员的过半数赞成才能通过。全国人民代表大会对宪法的修改,须由全体代表的三分之二以上的多数通过。

人民代表大会及其常务委员会举行会议时,有关部门负责人可以列席会议,有关部门和个人可以旁听会议。列席会议人员有发言权,无表决权。旁听人员没有发言权,如果他们对常委会正在审议的议案有意见,可以书面向常委会工作机构提出。近年来,一些地方召开常委会会议时,按照公民报名顺序,确定旁听人选。

人民代表大会的职权主要有四项:立法、监督、人事任免、重大事项决定。这也是中国人民通过人民代表大会制度行使当家作主权利的主要体现。

—立法权。中国宪法规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权,主要是修改宪法,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同国家宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规;较大的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要,在不同国家宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行;经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定,可以制定法规,在经济特区范围内实施;民族自治地方的人民代表大会还有权依照当地民族的政治、经济和文化特点,制定自治条例和单行条例,对法律、行政法规的规定作变通。

从1949年中华人民共和国成立至1978年的30年间,全国人民代表大会曾制定法律134件,其中至今仍然有效的有16件。自改革开放以来,中国的社会主义民主法制建设进入一个崭新的时期。全国人大于1982年全面修改了宪法,以后又通过四个宪法修正案。全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律和200多件关于法律问题的决定,地方人大及其常委会制定了7500多件现行有效的地方性法规,民族自治地方的人民代表大会制定了600多件自治条例和单行条例。

近年来,中国的立法民主不断向前推进。几乎每一件法案的起草都采取专家座谈会、论证会等形式,听取专家的意见。有的法案还由立法机构直接委托社会研究部门起草。对于调整重要社会关系的立法项目,地方人大常委会还经常召开听证会,让不同利害关系方发表意见。中国立法法对立法听证会作出了规定。1982年以来,全国人大及其常委会在制定包括宪法修正案、婚姻法修改草案、合同法草案、物权法草案在内的10多项关系到人民切身利益的重要法律案过程中,都把草案向全民公布征求意见。人民群众直接参与法律的制定,不仅提高了立法质量,使法律能够充分体现人民的意愿和要求,而且增强了全社会的法律意识,通过后也能比较顺利地执行。

—监督权。监督宪法和法律的实施,是全国人大及其常委会行使监督权的主要内容。这种监督的基本形式是执法检查、法规备案审查。在执法检查方面,九届全国人大常委会先后22次对21件法律的实施情况进行了监督检查,十届全国人大常委会在2003年和2004年两年时间里,检查了10件法律实施情况。地方人大常委会也在本行政区域范围内对法律、有关法规实施情况进行了检查。人大常委会通过执法检查,进一步了解和掌握法律、法规实施中的真实情况和存在的问题,督促同级政府和法院、检察院改进执法工作,促进了法律实施主管机关依法行政、公正司法。在法规备案审查方面,截止到目前,报送全国人大常委会备案的地方性法规共7500多件,自治条例和单行条例共600多件,经济特区法规近300件。十届全国人大常委会成立了专门的审查机构,使这项工作进一步规范化。省级人大常委会、较大的市人大常委会也依法开展了地方政府规章的备案审查工作。通过备案审查,撤销违反宪法和法律的法规、规章,督促有关制定机关纠正不适当的条文,对保障国家法制统一具有重要的作用。近年来,全国人大常委会开始对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行备案审查。

监督同级政府和法院、检察院的工作,是人大及其常委会行使监督权的另一重要内容。听取和审议“一府两院”的工作报告,是人大及其常委会进行工作监督的基本形式。人民代表大会举行会议的时候,同级人民政府、人民法院、人民检察院向大会报告工作,人民政府还须向大会提出预算草案、国民经济和社会发展计划草案,预算草案须经大会审查批准。人民代表大会常务委员会召开会议时,经常就关系改革发展稳定全局的重大问题和同人民群众切身利益密切相关的热点难点问题,听取有关专题工作报告或汇报。九届全国人大的五年间,常委会共听取和审议了40个专题报告;十届全国人大的头两年,常委会共听取和审议了22个专题报告。

—人事任免权。人民代表大会及其常务委员会有权选举、决定、任免、撤换、罢免有关国家机构组成人员。全国人民代表大会选举国家主席、副主席,中央军事委员会主席;根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;选举最高人民法院院长、最高人民检察院检察长。地方各级人民代表大会依法认真履行对地方有关国家机构组成人员的选举、决定、任免、撤换、罢免。

—重大事项决定权。全国人民代表大会依据宪法有权批准省、自治区、直辖市的建置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平的问题,以及其他重大事项。对国家经济和社会发展中的重大问题,如长江三峡工程等,须全国人民代表大会作出决议后方可实施。近年来,地方人大及其常委会就本地区的城市建设规划、环境保护等重大事项行使了决定权。

实践充分证明,人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家作主的根本政治制度。它植根于人民群众,具有强大的生命力;它代表广大人民的共同意志和根本利益,动员全体人民以主人翁的地位投身国家建设,保证国家机关协调高效运转,维护国家统一和民族团结。中国各族人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手里。