——锦江区建立和完善人大代表定期联系选民制度给我们的启示

今年2月19日，胡锦涛同志在中共中央举办的省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话中指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”我理解，这里的“民主法治”，强调的是我们所要构建的社会主义和谐社会的政治制度基础。就新阶段的政治发展而言，民主、法治、秩序、稳定，应当是构建社会主义和谐社会的基本要求。人民代表大会制度则是我国的根本政治制度。它是中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式，是中国社会主义政治文明的重要制度载体，同时也应是扩大公民有序的政治参与的主要渠道。

一、扩大公民有序的政治参与是构建社会主义和谐社会对新阶段政治发展的必然要求

政治参与（politicalparticipation）亦称参与政治，是指普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府决定或与政府活动有关的公共政治生活的政治行为。而公民有序的政治参与，则是指公民在遵循宪法和法律所规定的公民民主权利的前提下，通过自主、理性的方式并按照一定的程序或秩序去直接或间接地影响政府决策和政治生活的政治行为。《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》在论及“不断提高构建社会主义和谐社会的能力”时指出：“建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结。”这里提出的“引导群众以理性合法的形式表达利益要求”实际上涉及到公民有序的政治参与问题。

公民有序的政治参与涉及法律规范、主体行为和参与方式等诸多方面。

首先，有序的政治参与应当是合法的政治参与。它是公民在宪法和法律所赋予公民的民主权利的范围内进行的政治活动。离开了宪法和法律，公民的政治参与就无法可依、无章可循，就得不到切实的保障。从这个意义上讲，有序的政治参与又是制度化的政治参与，即公民的政治参与和政府对政治参与的管理都依据法治原则，以法律规定和确认的方式、程序进行的参与方式。其主要形式有政治选举、政治结社、政治表达，每一个方面又包括多种具体方式，能保证公民政治参与的制度化、法律化、秩序化。因此，有序的政治参与应该是在充分尊重宪法和法律的前提下，不断调整和规范公民的政治参与活动，使其有法可依、有法必依。

其次，有序的政治参与应当是自主、理性的政治参与。这是有序的政治参与对公民作为政治参与主体的行为要求。自主，是指公民具有独立的参与意识，在现代化进程中能够积极主动地参与社会政治过程；理性，是指公民的政治参与不是出于一时的冲动，更不是受被煽动的政治狂热所支配，而是出于行使合法权利、维护正当利益、促进国家和社会发展等理性考虑，选择合理合法的方式表达愿望和要求、参与国家政治生活。新中国成立后，我国的政治参与进入了一个新的历史时期，广大人民真正当家作主，政治热情大大提高，但由于长期以来对民主认识的偏差，大部分公民是激情有余而理性不足，结果是政治参与的效能没有得到提高。另一方面，在惯性思维的主导下，广大公民习惯于被动式的群众运动，它只具有政治参与的外观，而不具备政治参与的实质，这就导致了公民政治参与长期发展不快。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步确立和社会利益分化格局的逐步形成，公民的自主、自立、自为的观念日益加强，民主法制意识不断提高，公民自主、理性地参与政治，用法律手段维护自身权益的愿望日益强烈，这极大地促进了我国公民政治参与的健康、有序发展，推动了政治参与的制度化、规范化、程序化。因此，有序的政治参与又是理性、自主的政治参与。

其三，有序的政治参与应当是各种形式、各种层次的参与协调进行、动态有序的政治参与。从参与的形式上看，政治参与要通过一定的形式和渠道进行。不同的发展阶段、不同的条件，政治参与的具体形式会有所不同，但参与形式的多样和渠道的畅通，则是有序的政治参与的一个基本特征。这样的政治系统才能有效吸纳现代化进程中公民和社会日益增长的政治参与热情，把政治参与纳入规范和秩序的轨道。如果缺乏足够的形式和渠道，或者渠道不畅通，公民政治参与的愿望就得不到满足、政治参与的要求不能正常实现，政治参与就必然走向非秩序化。从参与的层次上看，公民的政治参与可分为三大层次。最高层次是少数在人民大众中涌现出来的为公众所认可的政治代表人物对政治的参与；中间层是具有较高民主意识和政治素质的知识分子对政治的参与；基础层是成人公民的政治参与。有序的政治参与应该是不同形式和不同层次的政治参与彼此能按一定的秩序协调进行、相互促进的政治参与，公民能够遵循其中的秩序和程序。

扩大公民有序的政治参与，体现了民主和法治、参与和秩序、发展和稳定的有机结合，同构建社会主义和谐社会对新阶段政治发展的要求相一致，对我国在新阶段建设社会主义和谐社会具有重要意义。

第一，扩大公民有序的政治参与是维护和实现人民当家作主权利的有效途径。人民当家作主是社会主义民主的本质和核心，也是社会主义民主与资本主义民主的根本区别。由于认识上的偏差，人们过去往往把民主简单地理解为“让人民群众当家作主”，这种观点回避了民主政治的制度性和程序性方面，而把民主直接与多数人的统治等同起来。它的必然结果是导致对法制建设的忽视和产生“群众运动天然合理”的思想倾向，不是靠制度、程序，而是靠群众运动一拥而起地解决问题。这种群众运动式的“大民主”是一 种非程序政治，它无法切实有效地解决问题、维护公民各项民主权利，最终会对民主建设造成严重损害，这已在“文化大革命”的实践中被证实。因此，公民要真正实现自身民主权利，参加管理国家和社会事务，就必须通过有序的政治参与来达到目的。否则，盲目无序的政治参与，只会给国家政治生活造成混乱，无法有效实现人民当家作主管理国家和社会事务的目的。

第二，扩大公民有序的政治参与是在发展社会主义市场经济条件下构建社会主义和谐社会的客观要求。发展社会主义市场经济，是我国在新阶段构建社会主义和谐社会的基本经济环境。市场经济发展带来利益关系的大变动，利益分化、收入差距和利益矛盾的出现不可避免。因此，在市场经济条件下建设社会主义和谐社会，必须注重社会公平，维护社会正义，正确反映和兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾和其他社会矛盾，妥善协调各方面的利益关系。在政治方面，社会主义市场经济的发展客观上要求进一步扩大公民有序的政治参与。（1）市场经济的发展促进了公民利益意识的觉醒，利益原则得到社会的普遍认同，人们开始认识到追求合法利益的合理性。为了追求利益的最大化，人们普遍会通过政治参与向政府表达自身的利益要求和愿望。（2）市场经济的发展产生新的利益群体，在我国出现了如民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主等一大批新的独立的利益群体。这些新生的利益群体在争取、实现和维护自身利益的过程中明确意识到政治参与对社会利益分配和利益实现的巨大影响，因而迫切希望参与到政治生活中去。（3）市场经济发展中的利益分化以及在一定时期难以避免的社会分配不公，会导致低收入的弱势群体出现，这些社会群体为改变自己的生存状况和社会地位，也力图扩大政治参与的范围和影响力度，以给政府的政策制定施加压力。所有这些，都使我国在新阶段扩大政治参与势在必行。从构建社会主义和谐社会的要求出发，同维护社会公平和正义相适应，扩大政治参与必须以平等参与和有序参与为前提。由于各方面的原因，从总体来说目前我国公民政治参与的制度化程度不高。因此，对日益发展起来的政治参与进行规范和管理，使其纳入法制化和有序化的轨道就显得十分迫切。这是在市场经济条件下建设社会主义和谐社会对政治发展的必然要求。

第三，扩大公民有序的政治参与是维护社会政治稳定的需要。从中国现代化建设的基本条件考虑，稳定压倒一切。保持社会稳定，也是构建社会主义和谐社会的一个基本追求。在新阶段，维持社会稳定需要从多方面努力。就现代化进程本身而言，要正确处理改革、发展、稳定的关系，从方针政策上保证改革、开放和现代化持续、稳步、协调发展；在经济方面，要在促进经济发展的同时，维护社会公平，重视利益调节，努力保持利益关系相对平衡；在文化方面，要加强思想道德建设，重视新闻舆论导向，切实做好思想政治工作；在政治方面，就是要发展社会主义民主，坚持依法治国，建设社会主义法治国家。扩大公民有序的政治参与，是维护社会稳定、建设社会主义和谐社会在政治上的一个基本要求。公民按法定程序和方式进行的政治参与是党和国家机关的合法性和权威的基础。而扩大公民政治参与对社会政治稳定的影响则存在诸多变数。一般来说，当政治参与的扩大同时伴随相应的规范和秩序时，就能够保持并有利于长久的稳定；当政治参与扩大但缺乏必要的规范和秩序时，就会对社会政治稳定造成巨大的冲击。改革开放以来，我国广大公民的政治参与意识普遍增强，与此同时，由于各种主客观因素，国家和社会生活中出现了一些非制度化参与的现象，一部分失去生活保障的职工游行、静坐，被摊派过多的个体经营者罢市在有些地方时有发生，尤其是近年来农民非制度化参与有所增加，这直接影响了地区性社会政治稳定。因此，引导和规范公民的政治参与，使其依法有序进行，是维护社会稳定的需要。

二、锦江区建立的人大代表定期联系选民的制度，扩大了公民有序的政治参与

成都市锦江区人民代表大会是由该区40万选民通过直接选举产生的该区人民行使管理国家和社会事务的权力机关，也是该区公民实现有序政治参与的基本途径。因此，该区人民代表大会及其常委会能否在自己的日常工作中做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，切实履行好宪法和法律赋予人大的职权，就成为能否扩大公民有序政治参与的关键。锦江区人大通过采取一系列创新的措施，建立起人大代表定期联系选民的制度，从而有效地扩大了公民有序的政治参与。他们的主要做法是：

第一，在机构设置上保留了代表联络办公室。在成都市最近进行的一轮机构改革中，规定区人大只能内设四个办公室，于是大多数区人大便把原有“代表联络办公室”归并到“人大常委会办公室”，其他3个办公室分别是：财经办公室、法制办公室、社会事务办公室。锦江区人大认为，人大开展工作的主要形式是会议制而不是首长负责制，这就要求要充分发挥代表的作用，因而，保留代表联络办公室是很有必要的。基于这种考虑，锦江区人大在没有突破机构设置数额规定的前提下，将法制办公室与社会事务办公室并到一起，仍然保留了代表联络办公室。这一做法是锦江区人大的一个创新举措。

第二，设立街道社区人大工作室，并以文件形式制定了《成都市锦江区街道社区人大工作室工作职责（试行）》。其目的就是为了充分发挥人大代表在建设新型社区中的作用 ，密切人大代表与人民群众的联系，推进基层民主政治进程和经济、社会事业的全面发展。街道社区人大工作室的作用首先是宣传宪法、法律、法规和区人民代表大会及其常委会决定、决议，开展人民代表大会制度和民主法制的宣传和教育，让人民群众了解《代表法》、《组织法》等，从而明白人大代表的职责；其次，是加强与街道社区成员代 表大会的联系，组织人大代表参加街道社区成员代表大会会议，参与社区建设中重大事项的民主决策，共同研究社区群众关心的问题；再次，积极为人大代表开展视察、调查、监察、评议和走访选民等活动提供便利的条件，承接人大代表提出的建议、批评和意见及人民群众的来信来访，按照有关工作程序协调和督促有关部门认真办理和及时回复。

第三，在全区各街道社区人大工作室开展人大代表接待日活动。通过这一活动使人民群众对人大工作有了切身的感受，而且越来越相信人大代表的作用，从而出现了“有事找人大代表”的可喜现象，同时使“人民选我当代表，我为人民服好务”成为代表们的自觉行动。目前，锦江区人大代表接待日活动已被成都市民昵称为“民情直通车”。“民情直通车”使人大代表与选民之间形成了一种良性的互动关系。它既为人大代表提供了一个联系群众的途径，同时也给选民提供了一个认识人大代表的作用的场合。代表的作用就体现在群众的切身利益上，使群众对人大代表的作用有了越来越清醒的认识，这样群众就会自觉地相信代表，监督代表，以更大的热情去参加人大代表的选举。

第四，规定每月15日为区人大常委会领导干部接待人大代表的活动日，征求和倾听人大代表的意见以及反映群众的愿望和呼声。区人大常委会要求区人大代表在参加接待日活动之前必须要到自己所在的选区作一番真正的调查，了解民情和民意，在参加接待日活动中向区人大领导反映他们的愿望和呼声，使问题能够及时得到解决。并且硬性规定，代表必须参加接待日活动，不允许有其他的借口托故不参加。通过这样的途径不仅使群众的意见和愿望得到了实现，而且使人大代表增强了“人民代表”的角色意识。从效果来看是相当明显的，不仅是代表能够准时参加接待日的活动，而且在会议上都能踊跃发言，提出许多关乎老百姓利益的议题，使人大代表的作用得到了实际的体现。

第五，锦江区人大把代表在闭会期间作用的发挥作为加强人大建设的一个重要方面。采取的主要措施有：（1）邀请人大代表参加区人大常委的会议，让人大代表能够了解常委会工作下一步的重点以及政策性的动向，代表还可以在会议上发言，就问题提出自己的看法和意见。（2）在对“一府两院”的监督工作中启动质询权、特定问题调查权等较为刚性的监督手段。人大代表对某一问题的质询，以书面形式写在人大工作专用纸上，交给“一府两院”相关部门，相关部门必须认真处理解决；如有特殊的原因使问题没有得到彻底解决，必须以文件的形式答复代表。代表可以就答复做出“满意”、“可以”或“不满意”等评价。如果是“可以”的评价，要求相关部门在以后的工作中要加强自身的工作；如果是“不满意”的评价，则要求相关部门要重新做出解决的方案，如确实是其他方面的原因（比如是政策上的问题），那就要职能部门和人大代表进行协商。（3）让人大代表在人事任免上也要发挥应有的作用。采取的办法是：让区政府的主要负责人在人大会议上述职，然后由人大代表进行评议，最后是对其进行民主测评。如果在民主测评中有半数以上的代表投了不满意的票，那么就要提出罢免议案。（4）人大代表视察。其目的就是提高代表参与管理地方国家事务的能力，充分发挥代表在闭会期间的作用。这也是代表依法对“一府两院”的工作进行监督的一种重要形式。代表视察的形式和内容主要是：在区人民代表大会会议召开前夕，区人大常委会可以统一组织代表就区人民代表大会会议审议的议题进行视察；也可围绕本区工作中的重大事项组织代表进行专题视察；代表小组受区人大常委会的委托或根据代表和人民群众的建议，可以针对某一项工作组织本小组代表进行视察；代表可以持代表证单独或若干代表联合就地进行视察，视察的对象、内容由代表确定。

三、进一步的思考和建议

我认为，根据锦江区人大提供的经验，要提高我国公民的政治参与水平，达到参与的理性化、有序化的目标，还需从以下几方面进一步加强工作。

（一）形成多元的利益表达渠道

我国目前已形成和存在不同的利益群体，各群体之间存在异质性的利益差别，其利益表达要求强烈。我国政府应鼓励建立代表各种不同利益群体的社会团体，并创造条件以便于它们的利益表达。要通过制定法律和政策，对利益表达进行法律保护，不仅使之具有合法性，而且应为他们提供更多的利益表达渠道，尤其是要形成多元的顺畅的非强制性的利益表达渠道。例如“代理表达”，即利益集团将自己的代表推进有关政治机构，代表本集团进行利益表达。这是利益集团实现自身利益要求的最简捷而有效的途径。为此，我建议在我国恢复“农会”组织，以便于我国人口最多的利益群体——农民有顺畅的利益表达渠道。

（二）加强政治参与的制度化建设

把政治参与全面纳入法制轨道，是有序的政治参与的基本保证。要在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民的权利和义务、公民在社会政治生活中的地位和角色、参与的程序和准则、参与方式和渠道等进行法律确认，并以此为依据对公民的参与加以必要的规范。改革开放以来，我国的民主法制不断健全和完善，这是应肯定的。但是，目前我国法制建设重经济、轻政治的现象较为突出。在我国立法中，同公民政治参与直接相关的法律法规相对较少，除了选举法、代表法以及有关公民政治权利保障的少数几部法律，一些对扩大公民有序的政治参与十分必要的法律，如公民参政法、监督法、社团法、以及新闻法、出版法、舆论监督法等等，都尚未制定出来。这种状况无论对扩大公民政治参与还是规范公民政治参与都是不利的，应尽快改变这种状况。同时，要根据社会发展的需要，不断建立和完善政治参与制度和规范体系，为扩大公民有序的政治参与提供越来越充分的法制保障。

（三）进一步改进和完善人民代表大会制度

人民代表大会制度是我国公民制度化政治参与的最基本的渠道，是扩大公民有序政治参与的制度建设的重心。为此，我对进一步改进和完善人民代表大会制度提出以下建议：

1．改进人大选举制度

选举权和被选举权是人民行使国家权力的主要标志，是公民最重要的政治权利。但应当看到，人民群众对目前人大代表的选举是不大满意的。根据我所负责的课题组对各阶层的问卷调查，在接受调查的各社会群体2067人中，对目前人大代表的选举，只有14%表示“满意”，有21%表示“不满意”。另一项调查结果显示，当问道“您是否认为我国目前的选举制度能真实体现民意”时，只有10%认为“体现了人民当家作主”。这说明各社会群体对我国目前的选举制度在真实体现民意方面的认同度是相当低的。

当问道“您对与自己切身利益没有多大关系或缺乏真实性的选举是否愿意参加”时，问卷调查结果显示，有40%表示“是”；有51%表示“否”。就是说，实际上大多数人是并不愿意参加与自己切身利益没有多大关系或缺乏真实性的选举的。因此，对于现实生活中人大代表选举的高参选率现象，我们不应估计乐观。

那么，人民群众在改进我国目前人大代表的选举方面有哪些具体要求呢？

根据我们课题组的问卷调查，当问道“您认为对全国人大代表的选举应实行直选还是由代表来选举”时，在接受调查的2067人中，有49%认为应当“直选”；有44%认为应当“由代表选举”。主张“直选”的高出主张“由代表选举”的5个百分点，接近半数。

而分阶层的调查结果则显示，各社会群体中主张全国人大代表应由“直选”产生所占比 例过半数的群体有：知识分子、大学生、检察官（各有61%主张“直选”）；干部、私营企业主（各有58%主张“直选”）；研究生（有55%主张“直选”）；国有企业工人（有53%主张“直选”）；乡镇干部（有52%主张“直选”）。在县级人大代表中，有39% 主张“直选”。

当问道“如果您想更多地参与政治，希望以哪些方式或途径参与”时，调查结果显示，各社会群体对“扩大现行选举的真实性”呼声最高（占54%），在各选项中排序第一。

分阶层的调查结果显示，主张扩大现行选举真实性所占比例超过半数的群体有：研究生（75%）、县级人大代表（67%）、干部（65%）、知识分子（60%）、大学生（56%）、农民（55%）、农民工（54%）。我们注意到，在县级人大代表中，主张扩大现行选举真实性的达到了67%。这个情况是值得重视的。

根据胡锦涛同志提出的“抓住坚持和完善人民代表大会制度这个重要环节，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与” 的要求，针对目前人大代表选举中存在的问题和不足，我认为，改革和完善我国现行的人大选举制度，首先应从扩大选举的真实性入手，允许和提倡竞选。

我认为，是否允许竞选，实质上是一个是否相信人民群众的判断力、是否真正承认人民群众有权对自己的代表作出选择的问题，也是解决“权为民所用”的一个根本性前提——公共权力必须经由人民授予并受人民监督——的有效形式。因此，建议把允许和提倡竞选的有关内容增补进现行的选举法中。

如果选举制度按照上述设想进行改进，可以考虑：第一步，通过党内选举制度的改革，在党内提名参加人大代表竞选的候选人的选择过程中引入竞争机制；第二步，党组织推荐的人大代表候选人（可以是同级党委部分成员）参加人大代表的竞选。这样，党组织

推荐的候选人通过竞选成为人大代表并进入人大常委会以后，就可以在制度上把党的领导、人民当家作主和依法执政、依法治国有机地结合起来。

至于目前人大代表的直接选举应扩展到哪个层级为宜，我们的想法是：在坚持县级人大代表由选民直接选举的现行制度基础上，省级人大代表和全国人大代表均由县级人大代表以“秘密投票”的方式直接选举产生（候选人参加竞选）。

2．改进人大代表制度

第一，应明确规定当选人民代表的条件。目前关于当选人民代表条件方面的法律规定还不够具体明确。在现实生活中，在人民代表的提名选举时，过于注重候选人的政治地位、专业政绩，将其作为主要甚至是惟一的当选条件，忽视对他们知政、参政、议政、督政的素质要求，造成当选代表荣誉感有余而责任感不足。因此，应当以法规的形式，明示当选人民代表的条件。

第二，应明确规定人民代表行使权力的身份。应明确人民代表是其选区和选举单位选民利益的代表者，代表本选区和选举单位选民的利益和意志。

第三，根据目前我国人大担负的繁重职能和人大代表肩负的职责，可考虑实行代表职业制。

第四，适当减少人大代表数量，提高质量，为人大代表职业化创造条件。

3．改进人大工作制度

建议延长人大及其常委会的会期。我国人大的职权比资本主义国家的议会的职权要广泛得多，工作量要大得多，但会期却较短，这不能不影响人大的工作质量。目前常委会行使广泛职权的制度主要是因为代表非职业化和代表人数太多，无法正常工作。实行代表职业制和削减代表名额后，人大延长会期就是完全可能的了。再就是，为了吸引广大人民群众参政议政，要进一步坚持和完善人民旁听人大会议制度。

4．健全人大对其他国家机构及其工作人员的监督制度

第一，扩大人大人事监督权。

（1）建立竞争性的选举机制。党组织提名地方政府负责人和审判机关、检察机关负责人，不能只提名1人，应提名2人以上，有被选举权的公民，也可以在征得一定数量的民众签名后自动成为候选人。当然，候选人必须具备一定的资格条件。正式选举时，必须有两个以上的候选人参与竞选，不能实行等额选举。

（2 ）建立协商性的选举任命机制。对地方政府组成人员的任命或选举，在表决前，应与地方人大及其常委会进行充分协商，表决时推行票决制，必须简单多数或超过三分之二的多数通过方能任命。严禁采用鼓掌通过和举手表决形式。

（3）建立严格的罢免机制。按照我国宪法的有关规定，人大代表只有权对本级行政首长及政府组成人员、法院院长及审判员、检察院检察长及检察员提出罢免议案，而没有对一般公务员提出罢免的建议权。我认为，这不但不利于发挥人大代表的监督作用，而且从逻辑上讲也是不科学的。

从逻辑上讲，既然人大代表对行政首长都有提出罢免议案的权力，对国家一般公务员更应有提出罢免的建议权；从实际效果看，人大代表对一般公务员没有罢免的建议权，那么，他们对行政和司法机关的监督就会显得软弱无力，这已被实践所证明。因此，必须赋予人大代表罢免一般公务员的建议权。这种建议应向人大常委会提出，由人大常委会作出是否罢免的最后决定。与此相适应，还应赋予人大常委会罢免一般公务员的决定权。各级人大常委会应设立“人事管理委员会”，该委员会除随时接受人大代表对本级行政首长和法院院长、检察院检察长提出的罢免议案外，还应接受和讨论人大代表对一般公务员提出的罢免建议。一旦做出罢免决定，便立即生效。这样，人大代表的监督、建议，就不会再被有关单位和人员当作耳边风。另外，除对违法违纪的人员要按法定程序罢免外，对工作不力、工作失误、丧失民心并造成严重社会影响的人员，应进行信任投票，未通过信任投票的，应责令辞职；不辞职的，按法定程序罢免。

（4）建立工作考核机制。对有关人员不能在选举任命后就放任不管，而应加强管理，应将工作考核作为后续管理的重要内容，未达到合格标准的，应进行信任投票，还应将对其个人能力、品德的评价纳入考核内容。

（5）建立人员管理和考核的常设机构。将现有组织、人事、监察等部门的人员管理权部分移交人大，组织部门管理党的干部，人事部门管理一般公务员，监察部门对违纪违制的干部进行处理，人大的人事管理机构则管理由人大选举或任命的所有人员。

第二，强化人大经济监督权。

（1）建议将现行的政府审计部门移交人大直管。审计部门负责人由人大选举产生，审计部门对人大负责并报告工作，人大可以对审计经费以决议形式给予保障，审计既享有检查权，又享有处罚权，经济处罚收入全额上缴国库，不得与部门经费收支挂钩。

（2）扩大财政监督的内容。人大对财政预决算的审查，除审 查有关收支项目外，还应对各部门和所辖各地区的收支状况进行审查，增强收支的透明度，同时应加强对预算执行情况的跟踪检查，发现问题，及时纠正；最后还应对财政资金使用的效益性(包括社会效益和经济效益)进行评价，效益不佳的，应以决议的形式给予纠正。

（3）建立对其他经济活动的监督机制。一是对使用财政性资金的大中型项目应在人大审查批准后方能立项，并加强跟踪检查；二是对国有企业的经济活动应给予检查评价；三是对各部门、各地区的财政财务活动实施监督。

第三，完善人大法律监督权。在立法上，要废止由政府部门起草法案的作法，建立专家起草制度，以维护广大民众和社会的整体利益。因为，由政府部门起草的有关法律、法规难免以部门利益为重而损害社会整体利益，要尽力避免法律、法规为部门服务的腐败现象。在对规章制度的制订方面，人大应履行审查职责，地方政府和有关部门出台的规章制度，应先将草案提交人大审查后方能下发执行，以改变规章制度大于法律法规的现象，维护法律的权威性。在执法检查方面，既要检查执法人员的资格、能力和绩效，又要检查执法的范围、程序和内容，还应对执法的效果进行科学的评价，并针对其不足提出整改意见，对违法的人和事要提出具体处理意见，提交有关部门查处，绝不能走过场。

第四，规范人大质询权。

（1）建议对宪法第七十三条作如下修改：“全国人民代表大会代表，有权依照法律规定的程序，随时提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复并限期纠正和解决问题。拒绝答复、拖延答复、不认真答复或者弄虚作假、作欺骗性答复的或者拒绝，拖延解决问题、纠正错误的，应追究有关责任人员的法律责任。”

（2）建议对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第十八条作如下修改：“地方各级人民代表大会代表，有权依照法律规定的程序，随时提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。经过人民代表大会常务委员会或主席团提交受质询的机关。受质询的机关必须负责答复并限期纠正和解决问题。拒绝答复、拖延答复、不认真答复或者弄虚作假、作欺骗性答复的或者拒绝，拖延解决问题、纠正错误的，应追究有关责任人员的法律责任。”

规范质询权，要做到以下几点：

（1）被质询人必须回答，被质询部门应由其法定代表人作答，被质询人必须到场（特殊情况下可委托他人到场）。被质询人不回答的，应进行信任投票。

（2）被质询人回答的内容必须真实、准确、完整，同时，应针对存在的问题，提出整改意见，否则，属违法行为，应制定相应的处罚措施。

（3）放宽质询的时间限制。在人大开会和闭会期间，人大代表都可以提出质询案。

（4）质询人一旦提出质询，不得中途撤回，防止质询权的滥用，强化质询权的权威。

（5）对被质询人回答的满意情况进行表决，实行票决制。个人提出的质询由个人所在的代表团或专门委员会进行表决，集体提出的质询由该集体进行表决，表决通过票应过半数或超过三分之二的多数，未通过的转入调查程序或进行信任投票。

第五，提升人大调查权。调查权是人大或人大常委会对人大选举任命的人员及其工作或重大事项进行调查的权力，包括传唤证人、听取证言、查阅文件、做出评价等内容，其目的是揭露施政错误，防止职权滥用。调查权的有效行使应确定以下原则：

（1）广泛调查的原则。即：人大的调查既可以是日常性调查，也可以进行特别调查。日常调查方面，经济调查由审计部门负责，人事调查由人大常设人事管理机构负责，特别调查是对行政司法舞弊和丑闻进行的专门调查，只需人大或人大常委会过半数的人员通过即可进行。特别调查可任命一名独立调查官，并从人大或社会各界吸收专业人员组成特别调查小组，对涉及调查的任何人和任何部门进行调查。

（2）人大调查权优先的原则。即：人大调查权优于政府及司法部门的其他调查。特别调查小组及组成人员在调查结论形成之前，调查小组不得解散，调查人员享有司法豁免的优待。

（3）经费保障供给的原则。即：调查经费由调查机构提出预算，经人大常委会审查批准交政府财政部门全额拨付，开支情况应在调查结束后连同调查结论向社会公布，接受社会监督。

（4）调查结论的多数表决原则。即：调查人对调查事项应在调查结束后形成结论，交人大常委会或代表大会进行表决，必须过半数的人员通过方可结束调查，并将结果向社会公布；未通过表决的，应责成调查小组重新调查或另组织调查小组重新调查。

（四）扩展基层政治参与渠道

如前所述，政治参与分为不同的层次，广大公民的政治参与是整个政治参与的基础。因此，在现代化进程中扩大公民的政治参与，应高度重视扩展基层政治参与形式和渠道。

从保证政治参与的有序性考虑，只有建立起多样化的畅通的基层政治参与形式和渠道，才能从根本上把公民普遍的参与要求和活动纳入规范和秩序的轨道。从我国在这方面的实际情况来看，现阶段我国公民直接参与国家政治生活的主要形式和渠道仍然局限于几 项基本政治制度，即人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度，其中特别是参加选举。在我们关于“您参与政治的主要方式是什么”问题的调查中，回答自己主要通过“作为公民参加选举和行使其他民主权利”的占59% ，通过“担任公职履行职务”的占19% ，“通过政党和社会团体”的占10%，“通过社区活动”的占8%。除此之外，在基层还存在信访制度、政务公开、民主评议政府，以及职代会、村民自治、居民自治等形式。应该说，这为我国在新阶段提供了基本的条件。但仔细分析，问题和差距仍然不小，同新阶段扩大公民有序的政治参与有较大的不适应。在我们课题组关于“目前妨碍公民政治参与的主要因素”的调查中，认为参与不能起到实际有效的作用和缺乏参与渠道，位居第一和第二；在另一项关于“对我国目前的政治参与状况作何评价”的调查中，“政治参与的渠道应当拓宽”更是居于被调查者选择的首位。在基本制度形式方面，尽管各自都有独特的优势，对我国民主政治发展起到了重要作用，但对公民政治参与来说，多党合作和政治协商制度存在党派局限；民族区域自治制度则带有民族特征，适应的范围相对有限。人民代表大会制度是公民广泛参与政治的最主要的形式，但在与公民政治参与直接相关的具体制度如选举制度的实施方面尚有不少问题需要改进。在基层民主形式方面，信访、政务公开、民主评议同公民的政治参与直接相关，但这些方面从全国来看或者制度化程度较低，或者执行效果较差；职代会、村民委员会、居民委员会，是我国基层民主发展的重要形式，近年来也取得了不小成绩，但这些都属于公民的社会自治形式，其主要功能是自治不是参与，至少在目前，这些形式对公民参与国家政治生活没有发挥明显作用。鉴于此，在新阶段扩大公民有序的政治参与，必须强化基层民主制度建设，真正把基层选举、监督等参与形式落到实处，畅通渠道，并根据公民政治参与的实际情况建立和发展新的参与形式，拓宽渠道，同时，可考虑更多地赋予并强化基层自治组织的政治参与功能。

（五）增强公民的主体意识、权利意识和监督意识

公民是政治参与的主体，有序的政治参与是公民自主、理性的参与。因此扩大公民有序的政治参与有赖于公民主体意识的不断增强。由于我国过去长期处于封建专制社会，缺乏民主法制传统，在广大群众特别是在农民群众中有相当一部分人受封建宗法观念的影 响，文化素质不高，对政治参与缺乏热情，甚至当自己的合法权益受到侵害时都忍声吞气，不去力争，更谈不上提建议、意见、申诉、控告和进行检举、监督。当然，造成这种状况除了社会历史原因之外，还与我国原来高度集权的政治体制有关。因此，加强民 主法治的宣传教育，对新阶段扩大公民有序的政治参与十分重要。我们要把民主政治实践与民主法制教育结合起来，不断增强公民的民主法制意识、公民主体意识、权利意识和监督意识，提高主人翁的责任感和政治参与的热情，依法行使权利和履行义务，并在广泛参与各项政治活动中培养和提高自身的政治素质。

（五）加强执政党对公民政治参与的正确引导

在我国，民主进程的主导者是中国共产党及其领导的人民政府。执政者虽然不是政治参与的主体，但他们对政治参与的正确引导、对政治参与的有序发展起着重要作用。在广大公民政治参与热情不断增加，政治参与发展迅速，但政治参与的渠道和具体制度尚不健全、公民政治参与的理性化程度不高、缺乏长期政治参与锻炼以及非程序化现象较多的情况下，加强党对政治参与的正确引导，就显得更加重要而迫切。胡锦涛同志在谈到党和政府在构建社会主义和谐社会中的作用和责任时指出，各级党委和政府要加强和改善对构建社会主义和谐社会各项工作的领导，把构建社会主义和谐社会摆在全局工作的重要位置，建立有效的领导机制和工作机制，认真研究解决重大问题和突出问题，不断认识和把握新形势下和谐社会建设的特点和规律。这对在构建和谐社会背景下扩大公民有序的政治参与具有重要的指导意义。当前，党既要加强对公民认识自己的政治权利和自由的引导，也要加强对其认识相应的义务和责任的引导；既要加强对公民了解民主政治发展规律的引导，也要加强对其充分认识我国国情和民主政治奋斗目标的正确引导。从而使扩大公民有序的政治参与同建设社会主义和谐社会有机地结合和统一起来。

总之，扩大公民有序的政治参与，要有利于实现公民的自我教育，有利于增强公民的政治责任感及对政府的认同感。社会主义政治是人民的政治，社会主义国家是人民的国家，通过有序的政治参与可以使公民形成更为健康积极的政治态度、政治情感，从而在现实政治生活中采取理智的政治行为，形成稳定和谐的政治关系和稳定有序的政治局面。

（作者为中共四川省委党校科学社会主义教研部主任、教授、硕士生导师四川省学术带头人、成都市邓小平理论研究中心特约研究员）