一、构建和谐成都的丰富内涵

构建和谐成都，既是一种治市的理想，又是一种治市的方略、机制，也是依法治市的结果，是目标与过程的统一。构建和谐成都，内涵十分丰富。从总体上审视，和谐成都应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐成都的这些基本涵义相互联系、相互作用，需要在推进成都跨越式发展，全面建设小康社会的进程中全面把握。

和谐成都，首先应该是民主法治的社会。社会主义民主的重要内容是通过规范化、程序化、公开化的制度设计来整合民意，从而和平、有效地协调利益矛盾，解决利益冲突。

在依法治市的进程中，不断推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，确保全社会不同利益群体的成员都能够依法通过民主选举，实现民主决策，实施民主管理，保证民主监督，这是构建和谐成都的重要的制度保障。依法治市是中共成都市委、市政府治市 理政的基本方略，是建设社会主义民主法制的中心内容、是依法治国方略在成都市行政区域内的法治实践和具体体现。依法治市要求将法律作为处理党委和人大、政府、两院关系，各级党组织与社会各方面治理关系的准则，确定宪法和法律在全社会的主治地位，即：将法律作为治理全市的准绳。

和谐成都，还应该是公平正义的社会、诚信友爱的社会、充满活力的社会、安定有序的社会和人与自然和谐相处的社会。“和谐包容、智慧诚信、务实创新”正是和谐成都的生动体现。成都是我国西部特大中心城市，现辖9区4市6县，总人口已达1050多万人，其中非农业人口400多万人，有1000多个社区居民委员会。改革开放以来，我国城镇化急起直追，城镇人口占总人口比率已由1978年的17．9％上升到2004年的41．8％。社区已成为聚集在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体，是社会的细胞，是构建和谐社会的重要基层组织和重要切入点。

建设和谐成都，必须保证人民当家作主。建设成都的主体是全市广大的人民群众，只有充分激发他们的活力，建设和谐成都才能获得源源不断的活力。激发活力，最根本的就是要发展社会主义民主政治，切实保障人民当家作主。人民代表大会制度是实现和保证 人民当家作主的根本途径和法律形式，要按照中共四川省委《关于进一步加强和改进人大工作的意见》要求，切实畅通人民群众依法对国家和社会事务管理与监督的渠道，畅通人民群众发表意见、反映问题的言路，保证人民群众各项权利的落实，使人民群众的首创精神得到充分尊重，创造活力得到充分释放。

历史经验证明，稳定是和谐的前提和基础，没有稳定，构建和谐社会就无从谈起。基层不稳定，不和谐，整个国家就不稳定，也不和谐。构建和谐社会，需要作很多方面的工作，而保持安定有序、维护社会稳定，是当前最重要的工作。维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。基层矛盾积累到一定程度，将危及国家政权在政治上的可持续性。为此，要继续在扩大基层民主方面不断进行探索创新，保证广大市民依法直接行使民主权力，管理基层公共事务和公益事业，夯实社会基础，努力建设和谐成都。下 面主要就推进新时期城市社区民主政治建设、努力构建和谐社会谈点意见。本文所讨论的社区组织是指城市中以社区居民委员会（以下简称居委会）为单元的基层社区组织。

据统计，截至2004年底，全国城镇设有社区居委会8万余个，居民小组130多万个，居委会成员40余万人，这是一支不可忽视的基层社会管理力量，是构建和谐城市的重要根基所在。事实上，从20世纪50年代中期到80年代初，我国城市街道办事处和居委会组织虽然在组织的具体形式、具体结构、具体职能等方面经历了曲折的发展，而且屡有变动，但城市街办和居委会组织始终是我国城市社会管理体制的一个重要的有机组成部份，是社区政府管理城市社区的组织延伸。

二、社区民主政治建设与构建和谐成都

随着城市单位体制改革的进行，不少城市居民正从“单位人”向“社会人”转化，社区在城市发展中的地位日益凸显出来。正是这种治理结构的重构，建立起新型的城市社会公共产品供给体系，以弥补社会管理的缺位，从而长期有效地满足居民对社会公共物品的需求，社区正逐渐成为我国民主政治建设的战略要地。而伴随城市居民自治的推行成长起来的社区民主，无疑成了中国民主发展的新生长点。社区民主为我国民主发展提供了合格的民主主体、广阔的社会空间和日益成熟的社会直接参与机制。笔者认为，新时期、新阶段推进社区民主政治建设，构建和谐社会，作为我国西部特大中心城市的成都市应重点做好完善社区民主的运行机制和完善社区民主的实践形式这两项重要工作。

我国是一个后发型的现代化国家，几千年的封建专制导致了民主传统的缺失，民主基础相对薄弱。如何有效地建设和发展社会主义民主，在理论界一直存在着两种颇有代表性的设想：一种是主张从上到下推行民主，认为高层政治的民主化对中国民主的发展具有决定性的意义；一种是主张从下到上建设民主，认为基层民主的实践对于推进整个民主化过程具有决定性的意义。其实，中国的民主政治建设是个渐进的过程，要在民主传统和民主基础薄弱的条件下有效地推进民主成长，需要高层和基层民主建设相互配合，相得益彰。

随着现代民主政治和法治文明的发展，一种制度性的内在和谐才真正在民主的基础上建立起来。20多年来的改革开放和现代化建设实践中，我国一直坚持高层民主和基层民主建设“两手抓、两手硬”的方针，开创了社会主义民主建设的新局面。尤其是农村村民自治的推行，有力地推进了民主政治建设在农村基层的发展。随着城市单位体制改革的进行，社区在城市发展中的地位显现出来，逐渐成为中国民主政治建设的战略要地。而伴随城市居民自治的推行成长起来的社区民主，无疑成了中国民主发展的新生长点。

（一）社区民主的涵义

所谓社区民主，就是社区居民群众在社区党组织的领导下，以社区居委会为依托，结合社区成员代表大会和社区协商议事会，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主自治。社区民主涉及领导层、决策层、议事层、执行层多个机构和选举、决策、管理、监督多种形式，其涵义可以从四个方面来理解：

一是，社区民主以社区党组织的核心领导为政治保障。社区民主建设是整个社会主义民主政治建设的有机组成部分，社区党组织作为党在城市社区的基层组织、是党的群众工作和战斗力的重要基础，在社区民主建设中起着领导核心的作用。社区党组织通过把党 的基本路线以及党中央的重大方针，政策与社区居民建设的实际结合起来，加强对居民民主自治发展的科学规划与决策，为社区民主政治建设提供政治保障。

二是，社区民主以社区居委会为基本运行载体。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，社区居委会是社区的法定代表组织、是社区民主自治的主体性机构和基本运行载体。

三是，社区民主以领导层、决策层、议事层、执行层的有效联动为运行机制。社区党组织作为领导层，起到思想领导和政治保障作用；社区成员代表大会作为决策层，是社区最高权力机构；社区协商议事会作为议事层，是社区的议事监督机构；社区居委会作为 执行层，是社区成员代表大会的工作机构。社区党组织发挥领导核心作用，提供政治保障；社区居委会提交草案、自觉执行；社区协商议事会成员初步审核；社区成员代表大会最终决策。

四是，社区民主以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式。《居民委员会组织法》第八条赋予社区居民在社区自治中拥有选举和被选举的权利。民主选举是社区民主的一个基本表现，社区居民有权通过其赞同或认可的形式选举和被选为居民代表、居民小组长以及社区成员代表大会成员、社区协商议事委员会成员和社区居委会成员。民主选举遵循“选民登记—公布条件—报名—资格审查—初步选举—正式选举”的选举程序，贯彻差额选举、双过半数、公开计票、无记名投票等原则，结合直接选举和 间接选举两种方式，整个过程要求公开、公平、公正。

民主决策是社区民主的第二种表现形式，社区成员代表大会是社区民主决策的主要机构。社区的重大事项由社区成员代表大会决定（在特殊情况下还须召开全体社区成员大会表决），社区居委会负责执行。在日常事务的决策中，主要是社区居委会和社区党组织讨论形成初步意见，再交社区协商议事委员会讨论通过。在民主决策的过程中要充分考虑社区居民的意见，重视社区居民的参与。正如美国政治家科恩所讲：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与可以影响全体成员的决策。（〔美〕科恩，论民主〔M〕·北京：商务印书馆，1979）。

民主管理是社区民主的第三种表现形式，社区居委会是社区民主管理的主要机构，代表社区居民管理社区公共事务。社区民主管理以建立在社区居民同意基础上的权威的合法性为基础，以少数服从多数为组织原则，以社区文化、社区治安、社区教育、社区环 境、社区服务、社区卫生为主要内容。社区民主管理依靠社区居民，强调社区居民的参与。

民主监督是社区民主的第四种表现形式，社区民主监督的主要机构是社区协商议事委员会。该委员会除了行使民主议事功能外，还承担日常监督职能，主要对社区居委会工作及其成员进行监督。此外，社区成员代表大会以及社区居民群众均是社区民主监督的主 体。社区民主监督的主要对象是社区居委会及其成员，对于居民群众直接监督来说，由于监督主体与监督客体间存在直接的利益关系，他们在社区民主监督中起着重要作用。

目前，居务公开和民主评议是民主监督的主要形式。

（二）社区民主在中国民主发展中的地位和作用

社区民主是中国民主发展的新生长点，它为中国民主发展提供合格的民主主体、广阔的社会空间和日益成熟的社会直接参与机制。

首先，社区民主为中国民主发展提供合格的民主主体。公民是民主的主体，中国民主的发展有赖于中国公民民主意识和民主能力的提高。只有公民的民主意识和民主能力提高了，民主制度才会变成生动具体的民主实践。社区民主的发展在提高民主主体的民主意 识和民主能力方面扮演着越来越重要的角色。社区民主的过程实际上也是民主主体进行民主学习和实践的过程。社区居民（中国民主主体的重要组成部分）通过以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主实践，熟悉了民主的基本运作方式和过程，且平等、自由、人权、法治等民主精髓不断深入人心。居民民主参与积极性不断提高，民主意识和民主能力不断增强，为有效地参与国家民主政治打下了良好的基础，从而推动中国民主向前发展。“如果公民和领导人对民主的观念、价值、和实践给予强有力的支持，一种稳定的民主的前景就更加光明”。（〔美〕科恩，论民主〔M〕·北京：商务印书馆，1999）。

其次，社区民主为中国民主发展提供广阔的社会空间。中国的民主不是内生的，而主要是作为一种外来的现代化因素被引入。社区作为城市社会越来越重要的基层单位，能够进行有效的民主实践，从而使民主具有更强的生长性，无疑是中国民主生长和运作的广阔的社会空间。社区民主具有自觉的“溢出效应”，一旦有效地运行起来，就会自觉地寻求新的生长空间，逐渐蔓延到社区空间之外，进入更高的发展空间。社区民主具有良好的“辐射效应”，民主理念和民主方式在社区空间的大胆实践，能够有效地影响和辐 射到其他领域民主的发展，从而拓展民主发展的社会空间，促进中国民主的发展。

再次，社区民主为中国民主发展提供日益成熟的社会直接参与机制。社会主义民主的本质是人民当家作主，社区民主自治的良性发展锻造出的日益成熟的社会直接参与机制是人民主权的直接实现形式。而间接民主制向直接民主制过渡，是中国社会主义民主制度发展的必然趋势。社区民主以社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居委会有效联动为运行机制。尽管这一运行机制在形式上类似于国家系统，似乎带有一定的行政化色彩—有人将社区居委会主任称为“小巷总理”，将社区成员代表大会称为“小人大”，将社区协商议事会称为“小政协”。但是，由于它处于日益现代化的社区空间，受社区居民的直接监督，在实际运行上具有更强的社会性，直接民主的可操作性更强，随着政府职能的不断转变，政府与社区组织的关系，将从纵向控制逐步转为横向互动。随着社区直选的逐渐普及，社会直接参与机制将日益成熟，从而有力地推动中国民主的的发展。

（三）推进社区民主建设的对策

随着城市社区在中国民主政治建设中地位的日益显现，社区民主在中国民主发展中将起到越来越重要的作用。必须从战略的高度把握社区民主建设的意义，大力推进社区民主建设。新时期推进社区民主建设，应重点做好两项工作，即完善社区民主的运行机制和 完善社区民主的实践形式。

１、完善社区民主的运行机制，加强社区组织建设及其各主体间的联动。

作为领导层，社区党组织是社区民主建设的领导核心，为社区民主自治发展提供政治保证，因此，加强社区党组织建设，有效地发挥其领导核心作用，可以为社区民主发展提供更有力的政治保证。在新的形势下加强社区党组织建设，主要从三个方面着手。一是，加强社区基层党组织的政治素质建设。通过组织社区党组织成员尤其是党支部主要负责人系统地学习国家大政方针、社会主义市场经济运行规律、现代管理知识等，提高他们的素质，从而更有效地进行科学的决策和深入的社区思想政治工作。如：着力抓好就业和再就业、抓困难群众救助、抓社会保障；加强文化建设、优化社区环境、整合服务资源；注重未成年人思想教育、注重社区综合管理、注重矛盾纠纷调处等。把社区思想政治工作与解决实际问题紧密结合起来，倡导社区居民和驻社区的各机关、团体、部队及企事业单位广泛参与，促进社区各项事业的发展。二是，加强社区党组织内部民主建设。党内民主对党外民主有很强的表率和辐射作用，以开展党内民主生活为契机，促进社区党组织内部管理和决策民主化，有助于凝聚社区党员力量，在社区民主建设中发挥整体优势，推动社区民主建设。三是，加强社区党员的教育和管理，充分发挥党员的先锋模范作用。社区党员的构成日益复杂，通过有效地教育和管理，将他们组织起来，发挥其在社区工作中的先锋模范作用，更好地为社区居民群众服务，充分调动社区居民参与社区民主建设的积极性，帮助社区居民明确社区民主建设的政治导向，保证社区民主建设的健康发展。目前，成都市有的社区以诚信教育为重点，实施公民道德建设，“公民道德宣传月”、“三优一学”和“三讲一树”活动深入开展，“社区广场文化活动”更加活跃，城区文明程度不断提升。“教育、图书资源向社区开放”、“春熙放歌广场文化活动”被中央文明办列入“精神文明创建活动新方法100例”。在全国、全省都有很大影响。

作为决策层，社区成员代表大会在社区民主自治运行中担负着社区重大事项决策的职责。应明确规定社区成员代表大会运行程序、时间、活动频度和功能，使社区成员代表大会的运行制度化、规范化。事实上，由于《居民委员会组织法》第九条只规定：“居 民会议（改革后一般称为‘社区成员代表大会’）必须有全体十八周岁以上的居民、户的代表或者居民小组选举的代表过半数出席，才能举行。会议的决定，由出席人的过半数通过”，而未规定具体的运行程序、时间、活动的频度和功能，较长时期以来，居民会议还不能正常履行其职责。当前要下大力气改变社区成员代表大会成员代表年龄偏大、文化素质偏低的状况，鼓励和吸收中青年知识分子阶层进入社区成员代表大会、改善其成员构成。当然，各级人大及其常委会对《居民委员会组织法》的实施情况也应加强监督和检查，督促其规定落到实处。

作为议事层，社区协商议事会是社区自治组织“议行分设”改革的产物，行使民主协商议事和民主监督的职能。社区协商议事会应积极地听取和反映社区居民群众的意见和建议，吸收更多辖区单位和社区精英的加入，提高协商议事的科学化水平，有效地整合社区资源，推进社区民主建设。

作为执行层，由于社区居委会负责社区成员代表大会的召集和主持以及社区日常事务的处理，是社区民主的基本运行载体，实际上也是权责统一的管理实体。应突出社区居委会在社区民主自治中实际的中心地位，合理地界定其执行的“委办事务”和“自治事务”，将其主要精力放在公共事务和公益事业的管理上以及社区民主政治的建设和发展上。加强社区居委会工作的透明化，使居务公开制度化。改善社区居委会成员的构成，鼓励和推广以直接选举的方式产生，提高管理和办事能力。

社区党组织、社区成员代表大会、社区协商议事会和社区居委会的有效联动是社区民主成功运行的关键。社区党组织要根据权限，积极地配合社区协商议事会和社区居委会处理日常工作，并加强思想政治领导；社区成员代表大会要适时召开，听取社区居委会成员的述职并进行评议；社区协商议事会要定期听取社区居委会成员报告工作，加强与社区党组织的联系，作好议事、监督和日常决策工作；社区居委会要定期向社区协商议事会报告工作，适时向社区成员代表大会述职，并接受居民代表和居民的评议，居民会议也可以依法撤换不称职的居委会成员。

2、完善社区民主的实践形式，促进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的协商共进。

在社区“四民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）中，民主选举处于基础地位，推进社区民主建设首先要把好民主选举关。目前城市社区选举实际上多采用间接选举的方式，往往采用选举委员会提名侯选人的方法产生侯选人，且投票场所秩序控制存在欠缺。完善社区民主选举，就要扩大直接选举范围，体现更大多数乃至全部符合法定资格的选民的意愿；改革选举的提名制度，以居民群众提名的社区居委会成员侯选人为主，以选举委员会提名的社区居委会侯选人为辅；严格地维护投票现场的秩序，避免混乱场面，切实地体现公平、公正、公开的原则。当前，一些住宅小区设立了业主委员会，如何把业主委员会与居委会工作衔接起来值得认真研究。民主政治最本质的特征是：“公共物品”供应中的竞争性和专业化。在选举中通过竞争，给老百姓选举被选举人的权利，让被选人员彼此加强监督，使目标公正和程序公正得以实现。避免一般公民花很多力气在深层上参与政治活动，是一种社会性的节约。公民需要自由的投票权利，需用自己的耳朵倾听参加竞选人员的承诺，然后用自己的一般生活经验做出判断。做到这一点足矣，社会并不需要每一个公民都成为民主政治的专家或法律专家。若要等到每一个公民都达到法学家的水平才能搞民主政治，那民主政治就永远无法实现。在民主政治的发展方面过分强调公民素质是一种幼稚的观念。

民主决策是社区居民民主自治的直接体现，应充分发挥社区成员代表大会和社区协商议事会的作用，实行走访居民制度、临时扩大会议制度及居民报名列席旁听居民代表会议制度，广开吸纳民意、积聚民智的渠道，使更多的居民群众参与民主决策。通过制度变革建立一种社会性的妥协对话机制，是避免剧烈社会冲突的基本条件。“和谐”二字从字面上理解，是“众口皆言”，是让大家都能说话。当前，在社会转型期，基层矛盾更容易产生和激化，如城市房屋拆迁安置、下岗失业、子女上学、廉租住房、就业、就医以及弱势群体带来的系列问题，如果在政治上没有化解矛盾的有效措施，将大大增加社会转型期困难，并影响到社会各方面的发展和社会的和谐稳定。任何社会都会有利益上的冲突，但并非任何情况下的冲突都会激化到不可收拾的地步。城市社会经济生活的多元化和专业化有助于政府在社会冲突中保持中立，是社会安定的政治基础。发达的交通和通讯等基础设施有助于降低信息交流成本，是社会安定的物质基础。社区居委会，更广泛的包括各种协会、合作社和志愿者组织在内的民间组织的发育、有助于降低协社会协商对话的成本，是社会和谐安定的组织基础。这三个“基础”便构成了城市中重要的社会妥协机制。事实上，公众交流平台的建构有利于形成社会学上的“安全阀”效应，并能造成人民群众心理上的“决策人效应”，增强人们对于决策后果的社会承受能力。因而完善社区居民自治组织对化解基层矛盾、维护社会的和谐稳定是必不可少的。

民主管理是社区居民民主自治的重要内容。应依靠社区居民，在管理机制上将行政调控机制和居民自治机制结合起来。要不断增强社区居民的参与意识，建立社区居民参与管理的固定渠道，使社区居民能够与社区民主管理的主要机构保持经常性的联系，实现社

区组织与社区居民之间的良性互动，提高社区居民参与社区公益事业和社会公共事务管理的积极性，提高其自我管理能力，促进社区管理的民主化。行之有效的民主监督机制是保证社区民主自治良性运行必不可少的条件，应加大居务公开和民主评议的力度，将居务公开的内容扩充到社区政策执行、社区居委会办事程序、财务收支状况、流动人口管理、社区居委会成员的工作目标及工资待遇等，在社区居委会开设民主评议栏，加强居民的随时评议和社区成员代表大会上的专门评议，充分发挥社区党组织、社区议事协商会尤其是社区居民在民主监督中的作用。

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的发展都离不开社区居民的参与，而社区居民的制度化参与是社区“四民主”协调共进、向纵深发展的关键。因此，要积极引导社区居民有序地、理性地、周期性地参与，提高其参与的意识和能力，促进社区居民参与的制度化，从而推动社区“四民主”运行的制度化，为建设和谐成都奠定坚实的社会基础。（作者为四川省人大常委会副秘书长）