最近，中共中央〔2005〕9号文件指出：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。坚持和完善这一制度，是发展社会主义民主、健全社会主义法制、建设社会主义政治文明、构建社会主义和谐社会的重要内容，是全党全社会的共同责任。”我围绕人大制度和人大工作在构建和谐社会中的地位和作用问题，谈几点不成熟的看法，同大家一起研讨。

一、 关于和谐社会的制度保障问题

和谐社会应当是稳定有序、长治久安的社会。社会动乱，大而言之如“文化大革命”，小而言之如发生在局部的足以影响正常生活的突发性事件，都是社会的极大不和谐。怎样防止动乱？邓小平同志总结国内外的经验教训，得出的结论就是从制度上解决问题。

邓小平理论博大精深，内容丰富。我理解主要是三个组成部分：建设社会主义市场经济，建设社会主义民主政治，建设社会主义精神文明。其中建设社会主义民主政治，最核心的内容就是使民主制度化、法律化，“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。（《邓小平文选》第二卷第146页）“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”（《邓小平年谱·1980》）一定要立足于从民主制度上解决问题，这是邓小平民主法制理论的精华所在。什么是民主？按照马克思列宁主义经典作家的说法，“民主是作为类概念的国家制度”（《马克思恩格斯全集》第1卷第280页），“民主是国家形式，是国家形态的一种” （《列宁选集》第3卷第201页）。这显然同一般理解的民主是“让人讲话”“不专断” 这类的民主作风不同。我们需要的社会主义民主，从制度层面去理解应当以法制为依托。民主和法制这对矛盾是互为表里的辩证的统一体。民主是法制的灵活，法制是民主的载体。没有民主的法制，不可能是社会主义法制，只能是专制；而离开法制讲民主，不是极端民主化就是失去灵魂，只剩空壳的“乌托邦”。给中国人民带来空前浩劫的“文化大革命”，就是“和尚打伞，无法无天”的所谓“大民主”。教训在哪里？彭真同志说：“毛主席当然要负主要责任，还有林彪、‘四人帮’反革命集团的破坏。但是，不能只从个人身上找原因。……政策不对是一个方面，最根本的还是一个制度问题，党内也好，国家也好，民主集中制，特别是民主、法制被破坏了。”（彭真《论新时期的社会主义民主和法制建设》第325页）所以，邓小平同志强调必须从制度上解决问题，即解决民主制度化、法律化的问题。我国经过改革开放以来26年的发展，物质文明打下一个坚实的物质基础，精神文明提供一个正确的精神导向，必然要求政治文明提供一个相应的民主制度保障。在我国民主制度中最根本最重要的是人民代表大会制度。从世界上林林总总的各种政治制度看，人民代表大会制度属于代议制民主。所谓代议制民主，和公民直接参政议政（如在古希腊城邦国家雅典一度出现过）的直接民主制不同，是指公民通过选举自己利益和意志的代表行使管理国家权力的一种制度，因此又叫间接民主制。在当代世界各国都实行这种间接的代议制民主。但从性质上又可区分为资本主义国家代议制和社会主义国家代议制两种。人民代表大会制度作为一种政权组织形式，既和资本主义国家的代议会制形式如三权分立制有根本性质的不同，也和社会主义国家的代议制形式如前苏联的苏维埃制有很大区别，它是植根于中国土壤的适合中国国情的国家根本政治制度。

什么是人民代表大会制度？如果用一句话说，人民代表大会制度是指国家权力机关特别是最高国家权力机关的组织、职能和运作的原则和机制，同时也包括国家权力机关同国家行政机关、审判机关、检察机关相互关系的原则和机制。人民代表大会制度可以概括为四项具体制度：第一，权力属民制度。这就是宪法规定的“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民代表大会制度的根本原则和核心内容。第二，代表选举制度。它是人民选举国家权力机关组成人员的原则、方法、组织和程序的总和，是人民实现宪法规定的选举权、被选举权的制度保障。这是组成人民代表大会的前提和基础。第三，民主集中制度。它是人民代表大会制度的根本组织原则和运作原则。从组织原则看，它包括三个“关系”：一是人大和人民的关系，即全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。二是“一府两院”和人大的关系，即国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。三是中央国家机关和地方国家机关的关系，即中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。从运作原则看，实行民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合、集体行使职权的原则。第四，人大工作制度。包括人大及其常委会依法履行职能的立法制度、监督制度、代表制度、会议制度、表决制度等。以上四项具体制度互相贯通、结合，就构成了我国人民代表大会制度的基本内容。

有的同志说，人民代表大会制度只同人大有关系。在人们的印象里似乎人民代表大会制度就是人大工作的各项制度。这种认识显然是不准确、不全面的。试想，如果作为国家主人的人民不全面了解这一制度，怎能自觉参政议政、行使好管理国家的权力呢？如果国家机关的工作人员不全面了解这一制度，对自己的权利从哪里来的都不清楚，怎么能够正确行使人大委托的职权呢？如果我们党委的干部不全面了解这一制度，怎么能提高执政能力，善于运用国家形式把党的主张变成国家意志，正确实施对国家事务的领导呢？正因为如此，胡锦涛同志才提出“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民”都有责任把这一根本政治制度坚持好、完善好。实践已经证明，人民代表大会制度同我国人民、同共和国的命运息息相关。能不能坚持和完善人民代表大会制度，真正发挥它的伟大功效，直接关系到国家的政治生活是否正常，党和国家的决策是否正确，经济和社会事业能否健康发展，国家能否长治久安。和谐社会本质上是民主的社会、法制的社会。坚持和完善人民代表大会制度应当是构建和谐社会的制度保障。

二、 关于用良好法制环境促进经济平稳快速持续发展问题

和谐社会是经济繁荣、百业昌盛的社会。贫穷不是社会主义，贫穷落后的社会不可能和谐。发展是硬道理。生产力的发展，物质财富的积累，从而保证人民生活共同富裕，是和谐社会的物质基础。我国宪法规定中国实行社会主义市场经济。市场经济是法治经济。创造良好的法制环境，是促进经济平稳快速持续发展的关键环节。

前几年，我曾随一位领导同志就此问题在中西部一些地方进行调研。了解到中西部许多地方都在千方百计引进资金和项目，有的还到南方甚至境外招商引资，但有的收获很大，有的收效甚微。为什么？那位领导同志一针见血地指出，主要原因是当地环境特别是法制环境不一样。人往高处走，水往低处流。市场经济在价值规律支配下，作为生产力要素的人才、技术、资金也具有流动性和趋利避害的特点。哪里法制环境好，就往哪里流动。法制环境好，就有利于留住人才，引进技术，吸引资金。不少地方提出一个口号叫“筑巢引凤”，“筑巢”的工作很多，搞好基础设施是“筑巢”，给优惠政策是“筑巢”，但根本的是是建设好法制环境。如果办一个企业要盖一百多个公章，人们还有什么积极性？如果行政管理部门搞“吃、拿、卡、要，谁还会投资？如果你搞地方保护主义、部门保护主义，谁还愿意与你进行经济来往？听说有个别地方采用“诱敌深入、关门打狗”的做法，没来投资前说得天花乱坠，一旦来了就成了“唐僧肉”谁都要吃一口，想走都走不了，这种“一锤子买卖”完全是自毁形象、饮鸩止渴、慢性自杀。在市场经济深入发展的今天，要吸引资金、技术、人才，经济要上新的台阶，就要创造良好的法制环境。

怎样创造良好的法制环境？作为人民代表大会制度直接承担者的人大及其常委会，具有不可代替的作用。人大工作同三个文明建设都有关系，但它的本职工作和根本任务是民主和法制建设，是政治文明建设。党和国家的中心工作是经济建设，人大是通过民主法制建设来为经济建设服务的。换句话说人大是通过政治文明建设来为物质文明和精神文明建设服务的。所以，人大工作决不是“二线”岗位，而是依法治国的第一线。

应当在党委领导下，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，以民主法制建设为根本任务，按照宪法和法律赋予的职责，通过认真行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，督促政府依法行政和法院、检察院公正司法，依法保护人民权利，规范国家机关及其组成人员的职务行为，调整社会各方面的关系和矛盾，包括运用法律保障资金安全，保护知识产权，保护环境和资源，保护文物和旅游资源，整顿市场经济秩序，创造平等竞争的市场体系，维护人民安居乐业的治安环境等等。总之，为市场经济的平稳快速持续发展提供法制保障。

我们高兴地看到，成都市委重视民主法制建设，重视发挥人大的作用，为经济发展营造良好的法制环境，使成都成为国内外投资者青睐的一片热土。截止去年底，世界上已有80多个国家与成都建立了经贸关系，累计批准外商投资企业3157家，全球500强企业有77家在成都落户。去年协议利用外资15.3亿元，实际利用外资7.5亿元。我们相信，和谐成都的构建必将进一步促进成都的对外开放和经济腾飞。

三、 关于完善人大监督制度，建立有效的权力运行机制问题

人大监督制度是人民代表大会制度的重要组成部分。古今中外的历史证明，掌握权力而不受制约，必然滥用权力、走向腐败。因此，党的十六大在论及我国政治文明建设及政治体制改革时，强调“加强对权力的制约和监督”，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，从而保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。人大监督是具有最高法律效力最高层次的监督。人大监督的实质，是以权力制约权力，从制度上保证国家机器按照人民的意志和需要运转。这些年来，人大监督工作取得显著成绩，但人民群众还不满意，需要从完善机制、增进实效上予以改进和加强。当前特别需要从完善各项具体监督制度入手。

第一，要健全宪法监督机制。胡锦涛同志指出，“实施依法治国的基本方略，首先是实施宪法。”“全面贯彻实施宪法，必须健全宪法保障制度，确保宪法的实施。”针对当前在发展市场经济新形势下，“有法不依、执法不严、违法不究的问题不少，一些不同程度的违宪现象仍然存在”，胡锦涛同志强调“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正”。在新一届党中央政治局首次集体学习就安排学习宪法时，胡锦涛同志再次强调，“要加强立法监督和执法监督，坚决纠正各种违宪现象，坚决维护国家法律的统一和尊严”。在去年全国人民代表大会成立50周年大会上的重要讲话中，胡锦涛同志进一步阐明：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”“全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要认真学习宪法、遵守宪法、维护宪法，保证宪法在全社会的贯彻实施。”这里，胡锦涛同志给我们指明了加强宪法监督的极端重要性和基本方向。首先，要从法律上对什么叫“违宪”作出界定，明确违宪的主体和内容。违宪不同于违法，不能把违宪和普通公民违法混为一谈。所谓违宪，具有特定含义，其实质是对公民基本权利和国家制度的严重危害，是对国家最高法律效力的侵犯。因此，违宪是国家行为，不是个人行为。它特指国家机关制定的规范性文件违宪和国家机关及其组成人员的职务行为违宪。简言之，宪法监督就是要审查、纠正文件（抽象行为）违宪和行为（具体行为）违宪。其次，要按照胡锦涛同志指出的，“进一步明确宪法监督程序”。目前，主要是完善审查规范性文件的程序。立法法已对审查行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例作了一些规定，但只规定了被动审查，还要考虑实行被动审查和主动审查相结合，对某些牵扯全局和人民宪法权利的法规启动主动审查程序。现在，全国人大常委会已对此建立了有关制度。这是法规备案审查制度的一个重要发展。

有的同志还提出，对立法法规定以外的规范性文件，例如全国人大组织法第37条规定的被认为同宪法、法律相抵触的国务院各部委的命令、指示和规章，省级人民政府的决定、命令、和规章，要不要进行审查？如何进行审查？有待进一步明确。对于现实中并不罕见的国家机关及其组成人员的职务违宪行为，如何提起控告？如何受理、审查和纠正？也需要经过调研、论证，作出法律规范，逐步建立和健全宪法诉讼制度。

第二，完善执法检查制度。全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容和程序都作了规定。但在实际执行中有一个突出的问题，就是能否检查到真实情况。如何避免形式主义，杜绝“大呼隆”、“水过地皮湿”式的检查，真正了解到法律实施中的要害问题，这是执法检查成败的关键一环。

第三，改进听取和审议工作报告制度。主要是：在人大及其常委会举行会议之前，有计划、有针对性地组织代表开展调查研究，特别是围绕常委会会议听取和审议的专题工作报告进行专题调查研究，使代表和常委会组成人员取得审议发言权，提高审议质量；在会议审议时，恰当运用分组会议、联组会议、全体会议等形式，开展专题审议；将常委会组成人员的审议意见和建议，按照一定程序形成特定文件（有的叫《审议意见》，有的叫《审议意见书》），送达工作报告机关改进工作，并要求在一定期限内将改进工作的情况反馈人大常委会。有的地方还对反馈的报告进行审议和表决。还可考虑实行两个结合：一是把听取和审议工作报告和行使重大事项决定权结合起来，从法律上界定各方面工作的“重大事项”（现在多数省级人大常委会制定了关于行使重大事项决定权的地方性法规），形成比较健全的重大事项报告制度。对有些重大事项，经过审议，要作出决定或决议，以增强监督的刚性和权威性。二是把听取和审议工作报告和引咎辞职制度结合起来。现实中已出现县市级人大或人大常委会通过表决没有通过政府或两院工作报告的情况，有的地方人大常委会就规定，报告如没有被通过、有关负责人须引咎辞职。

公务员法第八十二条也已经规定：领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的，或者对重大事故负有领导责任的，应当引咎辞去领导职务。领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务，本人不提出辞职的，应当责令其辞去领导职务。此外，还需要进一步完善审查和批准计划、预算制度，个案监督制度，代表评议制度，述职评议制度等。

完善人大监督制度，除完善各项具体监督制度外，从根本上说还取决于以下两点：第一、加强人大自身建设。有的地方人民群众批评人大监督工作是“审议报告唱赞歌，述职评议表扬多，执法检查走过场，一听二看三通过。”不敢监督、不善监督、不愿监督，和在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。在新形势下，人大工作任重而道远，一定要按照吴邦国委员长提出的“政治坚定、业务精通、务实高效、作风过硬、团结协作、勤政廉洁”的要求，加强人大思想政治建设、业务素质建设、工作作风建设、组织制度建设，以适应新形势下依法行使包括监督权在内的各项职权的需要。第二、要科学规范党委和人大的关系，加强和改善党对人大工作的领导。我们党是执政党，党的执政地位是历史形成的，人民选择的，宪法肯定的。同时党的执政地位又是通过对国家各个政权机关的领导来实现的。没有对国家政权机关的领导，也就谈不上执政地位。因此，毫无疑问，必须坚持党委对国家政权机关的领导，其中包括对人大工作的领导，这是人大工作保持正确方向的关键所在。但是，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，不能以党代政、党政不分，在这方面我们有过教训，吃过苦头。所以，党委不能代替人大行使国家权力。举一个浅显的理由：党的决定和纪律，只能约束党组织和党员，对广大群众则只能起到感召、教育和影响作用。应当说，党的领导主要是政治、思想和组织领导。

党对国家和社会事务的领导主要体现在两个方面：一是，把党的决策，通过提出立法建议的方式，经过国家权力机关按照法定程序制定为法律或其它具有法律效力的规范性文件，从而变为国家意志，成为所有公民必须遵守的行为规范。二是，推荐重要干部的人选，经过法定程序，成为国家机关的领导成员，并对他们进行监督。党委和同级人大常委会不是上下级关系，更不是隶属关系。党委和同级人大常委会党组才是隶属关系。实际上，党委是经过党组织和党员的工作和作用来具体实施领导的。那么,人大对党委可否进行监督呢？这不能一概而论，因为人大监督是严格依照法定程序进行的，有特定的对象、内容和方式。人大的监督对象主要是国家行政机关、审判机关、检察机关。党组织不是人大法定的监督对象，人大显然不能对党组织进行工作监督。但各级干部都是人民的公仆，都要受到人民和法律的监督，所谓法律监督主要指人大监督。党组织和党员干部出现违法现象人大可以采取适当方式进行法律监督。这是基于两条理由：一是，根据宪法第五条关于“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”的规定，党委出现违反宪法和法律的行为也必须予以追究。二是，中国共产党党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。同时，国家行政机关、审判机关、检察机关的领导人不少也是党委的领导成员，人大对“一府两院”领导人的法定的直接监督也可视为对党组织和党员干部的间接监督。

基于以上的分析，并结合实践经验，我们对规范党委和人大的关系，似可作如下考虑：一是，党委要适应新形势新任务的要求，不断加强和改善对人大工作的领导，支持人大及其常委会依法行使职权。二是，党委作出的决策，凡是关系国家事务的，要求公民共同遵守的，应作为建议或者通过“一府两院”提出议案，提交国家权力机关制定法律、地方性法规或有关决定、决议。三是，加强人大及其常委会中党组织的建设，充分发挥党员代表和党员委员的作用，支持他们依法履行职责。四是，党委要把人大工作列入议事日程，重视人大建设，其中包括选派年富力强的干部到人大工作，逐步实现人大的专职化和比较年轻化。五是，人大及其常委会要通过依法行使立法权、决定权、任免权、监督权等各项职权，自觉贯彻落实党的路线、方针、政策及重要人事安排。对重大事项作出规定，要通过人大党组向党委通报情况，听取党委的意见。六是，人大及其常委会对于党组织的文件、决定中不符合宪法和法律规定的，可通过人大党组提出纠正的建议。人大及其常委会作出的决定，党组织和党员要模范地遵守。坚持做到以上几点，有利于改善党的领导方式和执政方式，实现科学执政、民主执政、依法执政。

四、 关于完善代表制度，充分发挥代表作用问题

人大代表制度也是人民代表大会制度的一项重要的具体制度。代表是国家权力机关的组成人员。建立健全代表依法履行职责的各项制度，充分发挥代表作用，对坚持和完善人民代表大会制度，构建和谐社会，具有特别重要的意义。人大代表由人民选举产生，具有广泛的群众基础，包括了各阶层、各地区、各民族、各方面的人士。代表的产生和构成，反映了我们国家的性质，保障了国家权力最终掌握在人民手中。人大代表来自人民，反映人民的意见和要求，代表人民决定国家和地方的大事。正如有的同志讲的：“一个代表是一方百姓的缩影；一个代表议案往往是千百万人民的呼声。”实践表明，通过人民代表大会这种组织形式，能够集中人民内部不同阶层的共同利益，也能够反映和协调各方面的特殊利益，从而把全国人民的力量凝聚和调动起来，充分发挥人民当家作主的积极性、创造性。我国实行兼职代表制，代表就生活在人民群众之中，代表法又规定代表在闭会期间的活动也是执行代表职务，这种机制有利于密切联系群众，直接听取和反应人民的呼声，能够及时发现问题，反映民意，化解“民怨”，解决矛盾，为理顺人民和政府的关系、人民和社会的关系、人与人之间的关系发挥重要的作用。

但是必须指出，当前代表工作和代表制度建设还存在一些问题。主要表现在，社会上的一些人甚至包括有些党政领导干部、执法人员对代表的地位和作用缺乏正确认识，对代表活动的尊重、支持不够，侵犯代表权利的行为时有发生。有的代表也没有很好地行使法定的职权和履行法定的义务，工作效果不够显著，素质水平有待提高。

如何提高素质、增强执行代表职务自觉性？从各地经验看，一方面代表要加强学习，学习马克思主义理论，学习宪法和法律，学习现代经济和科学知识，增强使命感和事业心，提高理论水平和依法办事的能力。另一方面要接受选民的监督。有的地方人大代表主动向原选区选民或原选举单位述职，接受对其法定职务执行情况和法定义务履行情况进行评议，这是接受人民群众监督的有效形式。代表要通过学习和接受监督，不断提高履行职责的能力，力求做到以下三点：

一是，既要充分行使权利，又要认真履行义务。按照法律规定，人大代表在会议期间享有参加会议，提出和审议议案，表决等多方面的权利，代表还享有履职保障权：在人大各种会议的发言，不受法律追究；非经本级人大主席团或常委会许可，不受逮捕或刑事审判以及采取其他限制人身自由的措施；代表所在单位为代表执行职务提供时间保障；代表活动经费列入预算，无工资收入的代表享有经济补贴等。同时，代表法也规定了代表要承担模范地遵守宪法和法律并协助其实施、与人民群众保持密切联系、保守国家秘密、协助本级人民政府推行工作等义务。根据权利与义务相统一的原则，人大代表在依法行使权力的同时，必须依法履行义务，不能只讲权利而不讲义务，也不能放弃权利空谈义务。

二是，既要做好人大会议上的工作，又要积极参加人大闭会期间的活动。人大的特点是“集体有权，个人无权”。会上，每个代表都要充分地、正确地行使自己的权力，认真审议各项议案，积极提出议案和建议、批评、意见，以对人民高度负责的态度，认真行使表决权。特别是在审议议案时应各抒己见，畅所欲言。闭会期间，要依照代表法规定开展活动，特别是围绕经济与社会发展的重大问题、人民群众普遍关心的“热点”问题，深入基层、深入群众，开展调研和视察活动（但代表视察时不能直接处理问题）。只有平时了解实际情况，会上审议议案才能提出真知灼见。

三是，既要对选区选民或原选举单位负责，又要维护全局的利益。人大代表由选民或选举单位选出，代表既要对他们负责，反映他们的意见和要求，同时又要有全局观点、整体意识。当局部利益和整体利益发生矛盾时，代表应当服从全体人民的根本利益，并动员人民群众维护全局的利益。有的代表在人代会上，完全从局部利益出发提议案、建议，为本地区、本部门争资金、争项目，或者帮人打官司，这是不正确的。代表一定要珍惜并用好手中的权力，不可受地方或部门保护主义的影响。同时也应指出，现实中经常出现一些非法拘禁代表、限制代表人身自由的事件，这是严重的违法行为，必须追究责任，严肃处理。社会上一切组织和个人都要尊重和支持代表执行职务，维护国家权力机关的权威。代表在执行代表职务过程中，也应学会运用法律武器来维护自身的合法权益。

党中央和全国人大常委会特别重视代表工作。前不久中央转发了《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，只完善人民代表大会制度特别是人大代表制度的一个十分重要的文件。本届全国人大常委会根据党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的要求，把加强代表工作，进一步发挥代表作用，支持、规范和保证其依法履行职责和行使权力，作为当前工作的重点之一。在保障代表知情权，提高审议议案、报告的水平和效能，改进代表提出议案和建议工作，加强和规范代表在闭会期间的活动，为代表履行职务提供必要的条件和保障等方面，作出明确规定，采取得力举措，这必将把代表工作提高到一个新的水平。

五、关于正确认识和处理人和自然的关系，把维护生态、保护环境和自然资源纳入法制轨道问题

近日，我读了《人民日报》记者尹建权同志写的反映甘肃省民勤县人沙之斗的长篇通讯《民勤之殇》，心里总觉得沉甸甸的。曾几何时，民勤这片水天一色的绿洲已有94%的土地荒漠化，迅速变成影响中国乃至世界的沙尘暴四大源头之一。今年人代会上，温家宝总理在人民大会堂甘肃厅听取代表审议政府工作报告时，深沉地说：“和谐社会首先是人和自然的和谐，生态环保问题马虎不得！”此前，温总理曾多次批示：绝不让民勤成为第二个罗布泊！民勤沙魔肆虐、沙进人退的状况，进一步印证了近年来国内外有识之士的呼吁：“生态、环境恶化，将是新世纪最具爆炸性、灾难性的问题。”记得，前几年我曾随姜春云副委员长先后到宁夏、陕西、浙江等地就防沙治沙和环境保护等问题进行调研和视察，对这一严重问题开始有所了解和认知。春云同志说，回溯历史，两三千年前，我国黄河流域，因自然生态好，林木葱茏，水草丰美，资源富饶，农牧业兴旺，创造了举世文明的黄河文明。后来因林木破坏，草原衰退，生态恶化，致使文明失色，风光不再。从世界范围看，尼罗河、底格里斯和幼发拉底河、印度河和恒河流域也都曾因生态良好而兴旺，随生态恶化而衰败。春云同志还主编了《中国生态演变与治理方略》这部科学性和指导性都很强的著作，书中断言：生态与环境已成为人们生活质量和生命质量的第一要素。

古往今来，生态恶化，既由天灾，也因人祸。就人来讲，有一个正确认识和处理人与自然关系的问题。从实践中，特别是从因破坏生态环境而受到大自然的严厉惩罚中，我们应当得出结论：要善待自然，尊重自然，保护自然，正确理解自然，合理改造和利用自然，建立和谐的人与自然相互依存的良性循环关系。从发展经济的角度讲，那种只顾眼前经济效益、不管长远可持续发展的“掠夺式”生产方式，那种强调先污染后治理、只要钱不要命的短视做法，那种只追求个人政绩不顾百姓死活的“升官之道”，都必须坚决予以摈弃。要遵循科学发展观，走新型工业化道路。这就是在工业化的过程中，看到全体人民的长远的根本利益，同时兼顾整个社会中不同人群的不同利益，通过民主和法制，科学有序地处理好人和自然的关系，处理好经济发展和生态保护的关系，处理好人口、资源、环境的关系，切实走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少，使经济和环境双赢的路子。成都市委提出以实现“三最”为宏伟目标，即努力建设中国西部“创业环境最优、人居环境最佳、综和实力最强”的现代特大中心城市，很有远见和韬略，是完全符合中央提出的走新型工业化道路的精神和要求的。

维护生态和保护环境及自然资源是一个庞大的系统工程。其中一个重要方面是加强生态和环境法制建设，实现依法治理。法律是人民意志的体现，也是实践经验的总结。要用法律手段维护人民的权益，保护自然环境，规范政府行为。早在1978年修订宪法的时候 就已经规定“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”这是我国生态环境法制建设的根本保证和依据。改革开放以来，我国先后制定了《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染环境防治法》、《海洋环境保护法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《农业法》、《防沙治沙法》等专项法律20多件。与此同时，国务院制定了有关环境与资源保护的行政法规近百件。由地方人大和地方人民政府结合本地区的实际情况，还制定了大量与法律法规相配套的地方性法规和规章。为了加强环境资源保护领域的国际合作，维护国家的环境权益，承担应尽的环境保护义务，我国缔结和参加了几十项国际条约、公约、协定。可以说，我国已经基本上形成了以《宪法》为核心，以《环境保护法》为基本法，以环境与资源保护的有关法律、法规为主要内容的比较完备的环境与资源法律体系。但是，同面临的生态和环保的紧迫而繁重的任务相比，加强生态治理和环境保护的法制保障体系，做到自觉依法治理和保护环境，仍然任重而道远。目前，国际环境立法观念正由重治理向重预防转变，有关循环经济、清洁生产和有效预防污染的法律还有待出台；已经实施的法律法规也有一个按照新情况、新观念及时进行“立、改、废”的任务；法律实施中存在的有法不依、执法不严、违法不究的问题 ，依然是目前法制建设中的瓶颈，必须下大力气解决。应当健全和强化执法监督机制，其中包括建立破坏生态重大案件的责任追究制度，进一步健全环保法制保障体系，真正把维护生态和保护环境及自然资源纳入法制轨道。（作者为全国人大常委会研究室原主任、研究员中国宪法学研究会顾问）