2005年5月胡锦涛总书记在十六届四中全会上指出：“我国现在总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段”。这一重大判断，将终结长期以来的决策城市化倾向，并迎来统筹城乡差距的新局面。

一、我国城乡关系日益密切，但城乡差距越拉越大

改革开放以后，中国的城市和农村都加快了发展的步伐。2004年，我国城镇居民个人收入达到9422元，农村居民的人均纯收入达到2936元。到2004年底，我国城镇化水平达到41.8％。当前，我国城乡在快速发展过程中有两个突出特点：

一是城乡关系日益密切。实行改革后，工农业产品交换市场化程度的提高，密切了城乡联系。使劳动力和资本在农村内部和城乡之间流动，城乡之间的联系和交流更加密切。

８０年代中期，乡镇企业的发展已使我国许多地区，尤其是沿海经济发达地区城乡界限日趋模糊，形成了星罗棋布的强村强镇，并具备越来越多的城镇功能，冲击着中国的城乡二元结构。1993年乡镇企业就业人口达到1.2亿，超过了国有企业的就业人口，相当于30多年前城市工业吸收劳动力之和，乡镇企业的产值曾达到工业总产值的一半。乡镇企业的发展开创了中国特色的工业化、城镇化道路。

二是城乡社会经济发展的差距越拉越大。这些差距主要表现在：

1、城乡基本建设差距。在城市优先、大工业优先的方针指导下，大量的财政资金集中投资于城市，用于经营性投资和城市基础设施、教育、卫生、文化、社会保障等等公共品投资。城市建设越来越好，而农村变得越来越不尽人意。目前全国农村还有0.5％的乡镇、7.9％的行政村和大量的自然村不通公路，还有33％的村庄没有合格的饮用水，自来水通村率也不到50％。

2、城乡义务教育差距。我国宪法和教育法都规定“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会”。但是，城市居民和农民由于身份不同，其子女受到的义务教的机会不平等。农村师资严重短缺。农村师资力量与城市相比不仅数量少，而且质量低。2002年我国农村在校小学生人数是城市的7.5倍，但是专任教师仅为城市的43.11%。农村教育经费投入严重不足。县乡级财政十分困难，农村义务教育成为县乡财政不堪重负的包袱。目前，农村生均教育事业经费仅为城市的60％左右。

由于农村教育资源严重不足， 1987—2002年间，初中阶段的失学人数即达到3067.6万人，我国西部一些贫困农村地区初中辍学率高达50％以上。

3、城乡医疗卫生差距。国家卫生资源的分配重点在城市。2003年我国卫生事业费支出350.44亿元，占国家财政支出的1.59%，卫生建设投资231.5亿元，占国家基建投资的1.31%，绝大部分用于城市卫生事业。我国80％的卫生资源在城市，而占60％的农村人口只能享受20％的卫生资源。

目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。2000年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的60％，而农民个人支付的医疗费用则达到90％。由于农村卫生资源严重缺乏，孕产妇死亡率是城市的2.6倍，新生儿死亡率是城市的2.4倍，5 岁以下儿童死亡率是城市的2.7倍。

4、城乡社会保障差距。我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度，农村社会保障始终处于国家社会保障的边缘。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有３％，城乡社会保障覆盖率的比例为22：1，城乡人均社会保障费的比例为24：1。在扶贫救助方面，据民政部统计，2003年底，全国试点农村最低生活保障的地区仅有396.8万人，城市享受最低生活保障的人数为2235万人，并且实现了应保尽保。

5、城乡居民收入差距。20世纪70年代末到80年代初，开始实施农村改革，农民收入快速增长，使城乡居民显性收入差距由1978年的2.57∶1缩小到了1983年的1.76∶1。20世纪80年代中期以后，改革开始转向城市和国营企业。农村由于家庭经营承包制提高劳动生产率的能量释放完毕，多数产品丰年有余，农民收入增长缓慢，城乡居民显性收入差距总体上不断扩大，2004年底城乡居民收入比高达3.12∶1。根据有关学者测算，我国城乡居民收入差距约在6∶1左右。

二、我国城乡差距拉大的原因

根据刘易斯二元经济理论，城乡差距在经济发展中应逐步缩小。而在我国，城乡差距的拉大有其特殊的原因，主要是社会管理、分配体制以及不适当的政策造成的。造成城乡差距的根本原因有3个：

1、城乡分割的管理制度

《中华人民共和国户口登记条例》确立了以常住人口为主、严格控制人口流动的基本原则，将城乡居民明确划分为“农业户口”和“非农业户口”两类，从而使户籍制度成为控制人口迁移的闸门。与户籍制度相应，形成了城乡分开的财政、税收、投资、基础设施建设、就业、医疗卫生及社会保障等等一系列的管理制度。我国的户籍政策以及附加在户籍政策上的其他政策，造成资金、土地等生产要素从农业流向工业，从农村流向城市，而把人口和劳动力留在了农村。形成了农村人口和农村GDP严重失衡的局面。

2、缺乏健全的农业支持和保护体系

过去，在工业化初期，农业为工业提供原始集累是历史的必然。在进入工业化中期后，由于决策的城市倾向，没有随着经济发展形成一个健全、有效的农业支持保护体系。我国财政对农业支持的总水平仍然较低，农村资金被大量抽取流向城市，农村土地大量被低价征用。直到2003年以后，由于粮食安全问题才引起社会重视，情况逐渐发生变化。

3、农民缺乏有效的合作组织

我国分散的、小规模经营的农户，在市场经济条件下和加入WTO的国际竞争中，农民处于弱势地位。农民在资金、人才、土地、信息、市场、科技等生产要素方面都处于落后地位，再加之组织化程度低，农业生产要素不能有效地配置与整合，农产品缺乏市场竞争力，农民缺乏谈判能力，农民难以保护自己权益。

三、重构城乡关系，实行统筹发展

（一）缩小城乡差距的必要性和可行性

从必要性看，城乡经济社会差距拉大的局面、城乡分割的管理体制和“重城市轻农村、重工业轻农业”的各种倾向，影响到经济社会的可持续发展，影响到安定团结的政治局面，影响到全社会小康目标的实现。 以科学的发展观为指导，采用城乡统筹的方法是解决“三农”问题的根本出路，是实现全面建设小康社会的正确方向。

从需求上看，城乡统筹来自城乡的共同需求。城市发展对城乡统筹的内在需求：城市发展的空间需求—向乡村的空间拓展；城市发展的资源需求—对土地、水等资源的需求增加，需要依靠乡村提供土地、水源；城市发展劳动力的需求，乡村作为社会劳动力的蓄水池，既提供廉价的劳动力，也吸纳或滞留剩余劳动力；城市发展对生态环境的需求，在相当大程度上依靠乡村提供。

农村和农民对城乡统筹的内在需求：消除不公平社会待遇，享受国民待遇的强烈社会诉求；乡村劳动力就业岗位的需求；农业产业化的需求；对信息和文化的需求；分享工业化和城市化成果的需求；提高收入的需求。

在当代社会，城市居民渴望农村的魅力，农村居民寻求城市的优势。城乡统筹是人们的共同愿望。城乡结合是实现工业与农业、人与自然以及人与人和谐发展的客观要求。城乡统筹将实现城乡双赢，为我国可持续发展创造必要的条件。

从可能性看，2004年我国城市化率已达到41.8%，进入城镇化高速发展时期，我国已经初步具备了统筹城乡发展的能力和条件。国内生产总值人均超过1000美元。根据国际经验，进入工业化中期阶段，工业已有能力反哺农业；人均超过1000美元以后，国家应建立起有效的农业支持和保护体系。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出；在工业达到相当程度后，工业反哺农业，城市支持农村是一个普遍趋向。。我国在总体上到了以工补农，以城带乡的发展阶段。我们应顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。

（二）着力改变城乡二元结构的机制

从制度上着眼于改革城乡分割的管理体制。在任何国家或地区，城乡差异历来都是存在的，但城乡差异并不等于城乡分离。城乡分离主要源自制度上的不平等。城乡统筹应着眼于消除现存的户籍制度及附着在户籍制度上的教育、卫生、社会保险等方面的其它城乡分割的制度。

从决策上着手改变领导决策的城市倾向。在城乡发展方面，要打破工农分割、城乡分治的二元经济社会结构，在城乡规划建设、产业布局、财政税收、金融等方面，改变领导决策的城市偏向。以工农业协调发展和城乡经济社会一体化为目标，把农村经济与社会发展纳入国民经济与社会发展全局之中，与城市发展进行统一规划，实现城乡的协调发展和共同繁荣。

城乡统筹一般应主要包括如下内容：城乡建设规划统筹，统一规划城乡建设布局；城乡产业（布局及结构调整）统筹，实行城乡统一的产业结构及产业布局；城乡财税统筹，建立面向全社会的公共财政体制，公平税赋，实行以工补农；城乡就业统筹，实行统一的劳动力市场、统一的用工制度和统一的劳动保障等；城乡社会保障统筹，实行统一的最低生活保障制度等；城乡公共资源统筹，即社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，合理配置，尽可能地消除乡村教育、卫生、文化、科技资源极其匮乏的局面；城乡管理（体制）统筹，统一的户籍制度。如何引导城镇化健康发展，保护和节约土地，维护农民合法权益，合理把握城镇化进度等诸多问题，是必须认真研究和解决重大问题。

（三）城乡统筹是一个渐进的过程

纵观世界城乡统筹发展，大体经历了以下三个阶段：

1、解决城市问题为主的城乡结合关系。

我国北京等特大城市 “摊大饼”式的无序扩张，出现了人口密集拥挤、交通堵塞，环境污染等诸多问题。北京市的2005－2020年城市规划中，提出采用多中心分散式发展，建立卫星城。其立足点是解决城市问题，把农村的空间、环境、景观作为解决城市问题手段，而对农村问题的关注则置于从属地位。

2、城乡平等与协作。逐步取消城乡分隔各种管理制度，给农民以国民待遇。打破城乡界限，使城乡间相互开放，在平等的基础上相互依托、相互促进，使各种商品、要素和资源能够在城乡间自由流动。一方面要充分发挥城市的“增长极”作用，实现对其周边乡村区域经济的吸引力和辐射力；另一方面，乡村为城市发展提供丰富劳动力、原料和市场；形成以城带乡、以乡促城、城乡结合、城乡互动的格局，使城乡各经济主体、各产业以及各类资源要素形成全方位、多层次的协作。

3、城乡统一与融合。这是城乡统筹发展的最高层次，也是城乡统筹的最终目标。建立起城乡统筹配置的地域空间结构，形成合理的一、二、三产业布局，建设富裕、秀美、文明、和谐的社会。

统筹城乡是一个长期的过程，发达国家经历了100多年的时间，才完成了城市化的历史阶段，中国则要压缩在40－50年实现城市化，其难度支大和问题之多是可想而知的。我们应有个长期的统筹发展规划，在国家财政力所能及的范围之内，在人民群众和社会能够承受的范围内，采取渐进式的改革方式，逐步缩小城乡差距和地区差距。

四、统筹城乡发展的建议

（一）选择多中心、分散式的城镇化模式

城镇化模式，有大都市集中发展模式，如英国伦敦、法国巴黎和日本东京等城市；还有多中心、分散式发展模式。德国采取多中心、分散式的城镇化模式，全国100万人口以上的城市只有三个大量的中小城市均匀的分布在35万平方公里的土地上，一半以上人

口住在10万人口以下的小镇。国际上公认德国的城乡结合的地域政策较好地解决城镇化发展中的各种问题。其核心内容：一是多中心城分散式布局城市和乡镇；二是实行工业地方化；三是推行农业经营规模化，鼓励居民离土不离乡。德国模式有利于缓解“城市病”的出现，诸如交通堵塞，环境污染等诸多问题。有利于农业劳动力就地转移就业。既保持了经济高速发展，又保持了良好的生态环境，形成了富裕、秀美、文明的社会。

20世纪90年代欧共体各国仿效德国推行城乡结合的地域政策。

日本借鉴德国经验，结合日本实际推行了一系列城乡结合的相关法律。如《国土利用计划法》，《过疏地区活跃化特别措施法》、《半岛振兴法》、《山村振兴法》、《离岛振兴法》、《特别农山村法》，《向农村地区引入工业促进法》、《关于促进地方中心都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律》，以及《市民农园建设法》、《自然地区建设法》等。这些法律法规有效缓解了自农村地区人口过疏、产业衰退、基础设施落后、人口老龄化、文化水平落后等问题。

我国在城镇化进程中，也出现了类是德国多中心、分散式发展雏形。如；如浙江温州和胶东半岛等地强镇强村扩张模式。县城工业开发区模式。苏锡常及杭州地区城市连绵区模式。大城市卫星城模式等。

为此我们建议：采用“多中心、分散式”城镇化发展模式，在城镇布局上实行了多中心、分散式发展，在产业布局上实行了工业地方化和农业产业化。建设富裕、秀美、文明、和谐的新型城镇和新型农村。

（二）以县域作为城乡统筹的着力点

1、县是统筹城乡发展的关键部位，也是实现城镇化的重要部位

县是我国最重要的、设置最为稳定的行政地域单元。县是设置较早的行政单元。目前，我国有2200多个县市，面积占国土面积的90%以上，人口占全国总人口的70%，县域GDP 占全国的63.4%。

县是执行政策并进行部分政策调整的行政单元。县域是国家党政机构最健全的基础政权单元。县城对乡村的管理最为有效。县城是城乡的结合部，是城乡统筹的关键部位。地级市离农民太远，乡镇实力太小，县城处于统筹城乡发展最重要的位置。

县域是我国城镇化的重要部位。我国2200多个县城目前还只是极少数为城市设置。按平均每个县域城市人口25万人计，则全国县域城市总人口即可以达到5.5亿，占全国人口42％，再加上小城镇人口2亿多人，县域内的城镇化人口可达到57%以上。

县域空间较大，有利于产业结构调整和优化布局。我国2200多个县基本都可能发展为一、二、三产业各具特色的县域经济。

县城也是农村劳动力的首选地和易进地。农民进城首先要考虑的是迁移成本问题，首先是住房问题。我国大城市商品房价较高，进城务工者没有能力定居。县域城市商品房价格较低，务工者在县域城市居住，大约为5 万元左右即可，从而有较大的定居可能性。

从目前农民受教育水平看，县城也是较好的就业目的地。

2、实行省直管县的财政体制是发展县域经济的突破口

县是财政制度实施的关键单元。县级政府对于县域内的财政具有支配权和统筹权。而地区行署不是一级独立的行政单元，因而没有独立的财政权力；在市管县体制下，县级政府增加财政收入的积极性不同程度受到影响。部分市管县的地区存在“市刮县”和“截留上级的财政资金”现象和问题，在经济欠发达地区尤其严重。浙江省一直坚持实行省直管县的财政体制，县域经济十分发达。全国100强县中，浙江省就占了30个席位，列全国第一；全省GDP总值中，县域经济占2／3。从浙江的实践中，我们可以看到，县域经济发展了，整个区域经济就壮大了，城乡差别就缩小了。目前，各地进行的省（自治区、直辖市）对财政困难县应实行“省直管县”财政管理体制改革试点工作取得了进展，省级财政在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直管到县，增强了县的活力。条件成熟时应在全国推广。

3、制定促进县域经济发展的财政、税收政策。实行“分税制”财政管理体制以来，县级职能不断扩展，职能和财政收入不对称，公共财政收支矛盾日益增加。为此，应赋予地方适当的税政管理权，适时开展对不动产开征物业税的试点工作。各级政府间财政收入的划分要乡县级财政倾斜。将房产税、城镇土地使用税、土地增值税、印花税、契税、耕地占用税等税收主要留在县级政府或提高县级分享比例，以增强县域经济发展能力。

4、实行“三集中”的县域空间布局

县域经济应围绕工业化、城镇化、农业产业化和农业经营规模化方向发展。工业向园区集中，克服“村村点火，户户冒烟”的弊病。县域工业可采用以城带乡，以大带小，大力发展个体私营经济，大力招商引资，东西部合作，促进产业升级转移等各种形式积极推进。随着产业的集聚，人口向城镇集中。通过农业产业化，把农产品加工业搞上去，把农民合作经济组织建立起来，推进农业现代化。在农村劳动力转移的基础上，鼓励土地流转，土地向种田能手，形成适度规模经营，提高农业劳动生产率和经济效益。

（三）有序高效地转移农村劳动力

农村劳动力无序转移给社会安定、农民利益和交通秩序造成了极大压力。

建立城乡统一的劳动就业制度。当前，应先建立农村劳动力就业指导制度。对法定劳动年龄内、有就业需求的农村富余劳力，由劳动部门统一发放就业指导手册，作为就业和享受优惠政策的凭证，并与市民享受同等就业待遇。对失地农民和年龄农民优先发放。

逐步建立城乡统一的就业统计制度。将农村劳动力纳入统一的劳动力资源管理系统，逐步建立健全城乡统一的就业统计制度和失业登记制度。

劳动部门职能向乡村延伸。有条件的地方建立乡镇劳动保障机构，以开展乡镇村就业服务和指导工作。

实行面向乡村劳动力的培训制度。按用工单位的要求进行专门培训。实行农民自主培训、政府事后买单的方式，鼓励农民自觉自愿地学习知识和进行技能培训，以增强自身的就业和创业能力，从而缓解农村就业压力。实行劳动预备制度、职业资格制度和就业 准入制度，强制和引导农民进行培训。

（四）积极推进农村土地制度改革

农村土地制度包括产权制度和征用制度。

1、农村土地产权制度法制化，物权优先于所有权

土地产权制度法制化。《农村土地承包法》从法律上赋予农民长期有保障的土地使用权。进一步明确土地承包经营权属于物权。农民具有土地承包经营权；土地承包经营权人可以将土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股、继承。现代物权制度强调 “物的使用”而不是“物的占有”，用益物权的优位主义取代了所有权优位主义，优先保护用益物权并防止所有权干涉用益物权。

将土地承包期30年，改为农民长期承包。在《物权法》和《土地管理法》的修改中进一 步明确土地长期承包。

规范集体土地所有权的主体。我国民法通则与土地管理法规定集体土地所有权的主体有三类：乡（镇）集体经济组织、村民集体组织和村内集体组织。因而导致乡镇政府以乡镇集体组织的名义侵害村与村内农民集体土地权益的事件经常发生。法律修改时应取消乡镇集体经济组织和村内集体经济组织的主体地位。只保留村民集体组织作为集体土地的所有者。

农民集体的法律地位。现有法律对“农民集体经济组织”的属性规定不明确。对农民集体经济组织的法律地位以及集体与其成员的关系没有做出规定。采取法人的模式规范集体土地所有权主体，给集体经济组织具有法人资格，将村民委员会塑造为董事会，使其具有村集体经济组织的法人执行机构，赋予其经济职能。

2、农地征用制度改革要保障农民合法权益

农用土地征用制度改革的基本思路是：通过为被征地农民建立社会保障制度，适当加大土地征收成本，提高土地利用的门槛，促进全社会走土地集约利用的道路。

实行同地同价政策。对全国的土地价格进行分类指导，实行同地同价的政策。这样有利于保护农民利益，有利于全国统一土地市场的形成，在实践中也易于操作。

建立土地调节基金。土地有较大级差收入。适合搞房地产开发的土地占土地总量的15% 左右，这些土地出售能够获得巨额收入。土地出让金按一定比例拨入土地调节基金，可以弥补各地征地收入差距，部分基金转入社保基金，充实失地失业农民最低生活保障基金，部分可用于失地农民就业培训和其它福利。

保证农民的参与权、知情权和监督权。征地过程需要农民的广泛参与，既要保证农民的参与权、知情权和监督权，又要决策相对集中。由于土地归集体所有，村委会是谈判主体，在土地征用过程中，村委会征询每位村民的意见，农民讨价还价也有利于保护农民土地，防止耕地滥用。土地征用需要村民代表大会2/3表决通过方可。

为失地失业农民建立最低生活保障制度。将土地出让金按一定比例转入社保基金，为失地失业农民提供最低生活保障。

赋予农民集体土地取回权。建议规定国家征用土地闲置两年未动工使用的，该土地原所有人，即村农民集体有权取回土地。

（五）加强乡村基础设施建设

长期的城市优先发展策略，导致乡村基础设施状况明显落后于城市。加强乡村基础设施建设，改善乡村生活和生产条件，是广大农民的迫切要求，按照城乡一体化要求搞好村庄布局和建设规划。乡村建设，规划先行。以县为单元形成县城、中心镇、中心村的一体化规划体系，同时，把水、电、路、线等专项规划有机衔接起来。把标准农田建设、河道清淤、农村饮用供水等农村基础设施建设工程和村镇建设紧密结合起来。

以中心村为重点建设农村新社区。乡村建设，要以中心村为重点，建设农村新区。通过改造城中村、拆除空心村、撤并自然村、合并小型村，推进中心村建设，并以中心村为载体，大力发展农村社区服务业，方便农民群众的生产和生活。

（六）逐步实行城乡统一的社会保障制度

建立农村社会保障体系是缩小城乡差距的重要措施，是统筹城乡社会事业发展的重要组成部分。本着先易后难，稳步推进的方针，抓好以下各项保障措施逐步建立覆盖城乡的最低生活保障制度。随着社会经济的发展，各地、特别是发达地区已开始建立城乡统一的最低生活保障制度。

先把农民工养老、工伤、医疗等保险制度建立起来。农民工养老、失业和工伤保险是企业必须承担的义务。社会保障部门需要解决社保地区统筹与农民工流动性大的矛盾。

建立建立以县为单位的大病统筹农村合作医疗制度，逐步提高农户覆盖率。

采取政府扶持，企业运作的方式，积极推进农牧业生产保险制度。

（七）积极稳妥的推进户籍制度改革

中国现行户籍管理制度经历了1958年前的自由迁徙期、1958年至1978年的严格控制期、1978年以后的半开放期和2000年以后“户籍制度变法”改革期4个阶段。

2001年初，国务院批转了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，在县级市市区、县人民政府驻地镇及其他建制镇，有合法固定住所、稳定的职业或生活来源的人员及与其共同居住生活的直系亲属，均可根据本人意愿办理城镇常住户口。

从2003年开始，中国各地目前正陆续推行新一轮户籍管理制度改革，按实际居住地进行户口登记管理的新模式。废止现行的城乡分离的“二元制”户口管理制度，推行新的城乡一体“一元制”户口管理，即取消农业户口、非农业户口等多种户口管理方式，改为按实际居住地登记户口，统称为“居民户口”；以条件准入方式户取代口迁移审批制度。凡有合法固定住所（指拥有合法房屋产权）和稳定生活来源的，即可在当地登记落户；凡符合迁移户条件的，由本人提出申请，居住地户口登记机关负责为其办理登记落户迁移手续。

当前，通过统一立法，规范户口管理。在改革探索中，各地出现各种试验性地方户口，有的采取地方保护主义的政策。有必要通过国家立法，使中国公民在中国境内都能享受同等待遇的户口制度。（作者为全国人大常委、民建中央副主席）