自党的十六大提出构建和谐社会的目标以来，社会各界都在积极讨论构建和谐社会的路径和具体措施，在实践中，人们越来越深切地体会到，构建和谐社会应当在稳定的社会环境中推进，公安机关作为维护社会稳定的专门力量，在我国构建和谐社会中起着非常重要的作用。探讨如何改进公安部门的工作，如何使公安部门的重要地位得到充分发挥，是当前值得研究的课题。为此，作者在大量实地调研、考察的基础上，仅对公安机关在构建和谐社会的一些问题作一些思考和分析。

一、正确认识和处理法治社会与和谐社会的关系是前提

我国建设的和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。也就是说：法治社会并不必然导致社会和谐，和谐社会的构建需要全方位、多方面的努力，法治只是其中的一个方面，为实现静态和动态的和谐社会服务。但和谐社会须以法治为基础。没有法治社会的建立，也就无法实现和谐社会，法治在构建和谐社会中发挥着推动、维系和保障等不可替代的作用。处于以市场为资源配置方式的社会，个人利益受到前所未有的保护和尊重。在市场经济体制的推动下，必然会形成利益主体和内容的多元化、复杂化，进而产生一定的冲突。在这种情况下，法律可以协调、主导和控制不同利益关系，因为法律供给是以多元利益并存为基础的社会提供调整机制，是国家调节社会经济的重要形式，能够充分保护市场主体追逐自身利益的权利和激励市场主体创造出更多的财富，并对财富作公平合理地分配，以利于平衡社会利益，实现社会和谐。另外，社会和谐的基本标准在于人的行为，人们虽可在思想上保持多样性，但基本行为却必须符合行为规范。而法律的职责在于规范人们的行为。在现代这样一个多元社会中，需要建立不同利益主体都能参与到行为规范的制定与实施中来的机制。但要达到这一目标，不仅需要人们在行动上服从统一的法律，而且还要在思想上认同这个法律。这就需要我们从立法、司法、执法各方面入手，改革现有的制度中不和谐的成分和因素，使法律的运转更加流畅有效，树立法律的权威，真正使法律能够解决实际问题。

人们真诚交流和沟通是法治社会的应然状态，也是构建和谐社会的桥梁，只有理性畅通的沟通交流机制，才可能达到沟通交流的目的，消除误解，达到互谅互信。这需要各个阶层的人在文明的政治机制中能够参与政治事务，而这种机制只能通过法律建立和完善民主政治制度的途径予以保障和实现。

和谐社会虽比法治社会具有更为丰富的内涵，但它们两者的目标都是一致的，即都在于追求规则和秩序范围内的社会和谐与进步。较为具体的来说，法治社会与和谐社会在寻求公平公正、人民权利得到充分保障、社会秩序稳定、人人能得到自由而全面的发展等方面是重合的，从这个角度讲，法治社会就是和谐社会。由此可见，法治在构建和谐社会发挥着中心环节的作用。

综上，和谐社会的建立不能脱离法治的发展，而必须依靠法治的进步，才能从根本上建立和谐社会。

二、转变观念、内化职业认同感是基础

由于建国以来公安机关一直十分强调和重视公安的打击和管理职能，特别是八十年代初开始的集中“严打”斗争和各项专项整治行动，使公安机关“责大权重”，重打击、轻保护，忽视对公民权益尤其是私权利的充分保护。探寻这些现象的发生，其理论背景是公权至上思想浓厚。在保护国家利益与保障行政相对人等的权利、自由同时并存的情况下，不能较好地将二者统一起来，在不同程度上存在为了国家利益“宁可冤枉好人，也不放过坏人”的观念管理思想较落后，不符合现代管理理念，受性恶论理论假定影响较为明显。根据管理学原理，管理科学从起源到现在经历了传统管理→科学管理→现代管理的发展历程。在对管理对象的认识上，传统管理的特征是仅仅把人作为工具和对象看待，否定其能动性和主体性地位。科学管理的特征是不愿承认人的善良性，因而设置了许多禁止性规定。现代管理的特征是将人作为目的，追求符合人性化即以满足人的正当需求为目的的管理。在公安机关职能界定和执法过程中仍然一定程度上受传统管理和科学管理中性恶论思想影响。由此导致执法行为缺乏人文关怀的现象仍然存在，执法主体思想中“自己是权力主体，他人是义务主体”的意识比较强烈。从而忽略了权力的源头，甚至混淆了权力的所有属性和使用属性。

传统的执法理念已不适应我国民主法治国家建设的进程，公安人员应当转变执法理念，以适应市场经济条件下的执法应该体现法律至上精神。公安人员在工作中既要克服长官意志高于法律的思想，又要克服地方、部门利益高于法律的思想，同时也要克服经济利益高于法律的思想；另外，在执法过程中，还要尊重权利本位价值观，既要正确认识和处理好权力与权利的关系，使权力服务、服从于权利，也要做到以权利制约权力，以防止权力越界；还要克服公权本位、义务本位思想，树立私权优先观念，加大公权力对私权利的保护力度。同时要树立人文主义思想观念，即要清楚认识到执法的目的不是单纯的惩罚，而应将惩罚与教育相结合，多给违法违规人员纠正错误的机会。树立“善意执法”的理念，既要在执法方式上切忌简单粗暴，多做解释工作，使被执法者心服口服，还要转变管理理念，树立服务者意识，真正做到“全心全意为人民服务”。

全社会要高度关心和重视公安人员的劳动强度，由于治安形势日趋复杂，公安人员的工作强度随之加大，劳动时间也随之延长，与社会其他性质相同的工作部门相比，公安人员普遍对目前的工作条件、生存状态、发展前景感到“不很满意”或“很不满意”。另外，公安人员在公众中的威信力有所下降，在计划经济时代，警察的工作被定位在“无产阶级专政的柱石、工具和刀把子”，承担大量社会行政管理职能。一部分民警思想观念上还带着浓厚的计划经济时代的色彩，长期形成的以人治为主要特征的专制思想未能彻底消除，心理上产生着一种治人者的强烈欲望。而自20世纪90年代以来，在我国不断加强社会主义法制建设的宏观背景下，强调公安工作的服务职能，这一定位的转变给部分公安人员造成了心理上的不适应。而另一方面，在越来越强调私权利的法治社会，社会公众特别是城市居民，参与社会管理、社会监督的意识日益增强，注重自身权利的维护，对行政机关，执法机关不再是一味的“顺从”、“服从”。公众态度的变化与干警的传统心理形成巨大反差，从而造成部分公安人员内心的失落感。其受外部尊重的心理需求没有得到应然的满足。

根据马斯洛的人类需要的层次理论，人的需要包括五个层次：一是生理需要，二是安全的需要，三是社交的需要，四是尊重的需要，五是自我实现的需要。其中，生理需要、安全需要和社交需要属于相对低层次的需要，包括人们要求生存、要求保障自身安全、需要友爱和归属感等等。尊重的需要和自我实现的需要属于高层次的需要。尊重的需要可以有内部尊重和外部尊重。内部尊重是指一个人希望在各种不同情境中有实力、能胜任、充满信心、能独立自主。外部尊重是指一个人希望有地位、有威信，受到别人的尊重、信赖和高度评价。尊重需要得到满足，能使人对自己充满信心，对社会满腔热情，体验到自己活着的用处和价值。

自我实现的需要是最高层次的需要。它是指实现个人理想、抱负，发挥个人的能力到最大程度，完成与自己的能力相称的一切事情的需要。这就要求执法队伍是职业的，富有专业精神的。他们是法律的化身，不是利益群体的代表，这样才能公正，才能去按照法律的规定，为公共的整体利益服务。法治社会对执法人员提出的要求就是要依法执法，因此，执法人员的法律知识、法治观念是其从事执法工作的基础。但还有相当一部分公安人员还没有意识到基本法律知识在实际工作中的重要性，平时也很少关注法律信息、立法动态。这是制约公安队伍职业认同感的内在原因。

三、高度重视公安干警的心理调整是关键

在调查中，大多数干警，特别在一线工作的干警，多次谈到工作压力大，有程度不同的心理负担。公安干警的心理压力过大不仅会产生生理及心理方面的疾病，危害干警的身体健康，而且可能使一些警察出现非正常的暴力行为，甚至触犯刑律。导致民警心理负担过大主要是公安干警所从事的是属于高风险、高负荷、高强度的职业，是产生心理压力的直接原因；社会环境的负面影响是造成干警心理压力的重要因素，由于工作的性质，干警接触社会的阴暗面较多，处于各种诱惑以及复杂的人际关系之中，如何正确应对和看待这些不良的社会风气，对干警的心理构成了挑战；另外，现在社会对干警不太公正和全面的评价，使干警的社会地位，荣誉感极大降低，给干警的实际工作带来更大的困难，也会诱使干警的心理发生微妙变化。当然，除了以上列举的，还有其他如家庭的不理解等也会使干警产生心理压力，在此不详列。针对以上问题，关键在于提出缓解、消除干警心理压力的对策，我们认为，干警的心理压力问题已经很严峻，各级党委、政府和公安机关的领导应高度重视，作者拟提出以下建议，以供参考：其一，公安机关的领导在安排工作方面要讲求科学，讲求效率，切忌盲目安排任务、下达硬性指标，强调过程管理；管理过程中要重视与干警的情感交流，增强干警的心理承受力；做好相应的后勤服务工作，尽量帮助干警解决实际困难。其二，缓解心理压力重在自我调节。干警平时应加强锻炼，增强素质，构筑减轻心理压力的生理基础；努力学习与工作相关的理论知识，提高业务水平，减少承受心理压力的机率；了解一些心理学方面的知识，提高规避和自我调节心理压力的能力。其三，应尽快建立保障警察心理健康的机制。在此我们可借鉴国际上的一些经验，如我国香港《警察通例》明确规定：凡是警员在执法公务中受到刺激、或受到压力的冲击，如开枪，或击伤、击毙人犯，或身处险境而未受伤害等等，都必须在事后咨询心理医生，以确认是否心理正常，并运用科学方法排解心中的焦虑和障碍。我国在借鉴时应首先保障干警能有一个方便、有效的咨询途径，这需要领导与有关单位协调或有条件的在公安机关内部设立专业的心理辅导和咨询机构。其四，建立定期与不定期举办有关心理学、教育学、社会学、美学等方面的有利于调节心理平衡的专家、学者讲座以及公安机关内部的总结、交流、座谈会等形式将二者有机的结合起来。

四、建立健全畅通有效、相互配合、各司其职的纠纷解决机制是保障

对这个问题的考察不仅限于公安机关，与整个政法队伍的建设都有关系。

和谐社会并不是一个没有纠纷或冲突的社会，重要的是如何能够合理有效的将社会纠纷纳入解决范围，形成一个冤有处伸、诉有所管的纠纷解决机制。从目前我国法律规定及其纠纷解决的分配来看，民事纠纷的解决主要通过民事诉讼、仲裁以及一些行政上的处理办法等；对行政纠纷的解决则主要是通过行政复议、行政诉讼和信访等制度来解决。已经大体上建立起了各种纠纷的解决机制，对化解社会矛盾发挥了积极作用。但仍然尚存不少需要改进和完善之处。主要有以下两个方面：

其一，建立合理的纠纷解决途径。在一个较为成熟和稳定的法治社会，纠纷解决的方式之间应有一个较为合理的平衡，不宜也不可能由某一种方式包揽，应当重视多元化的纠纷解决途径。目前，我国在这方面比较突出的问题是人民信访（上访）案件过多，而通过司法途径解决的明显不足。这不仅加大政府机关的工作量，实际上对大多数案件来说，也不可能得到及时的处理，与人民上访的期望相差甚远，而且在纠纷得不到处理的情况下更容易激发冲突甚至是暴力冲突。因为在普通老百姓心中，行政权力大于司法权力，司法机关不能解决的问题，他们还可期望通过上访的方式得到行政机关的解决，因此当司法机关未能妥当处理问题时，不大可能形成较为激烈的冲突。相反如是行政机关都不能解决纠纷，那么老百姓的心理底线就将告破，出现过激行为的概率大增。司法相对于行政，在处理问题时一般是在法定程序之下进行的，具有相对高的可信度，而行政机关由于自身的性质在程序的运用方面就要欠缺一些，这也是司法在解决纠纷方面的优势。在这个层面上，加强、支持司法相对独立应当是一个多赢的结局，既有利于减轻政府的工作，又有利于促进制度的转变，还有利于社会的和谐。当然，人民之所以选择上访而不选择用诉讼的方式解决，包涵着深刻的历史、文化、心理以及制度方面的因素，我们认为最重要的是如何树立法律的权威和司法的独立性问题，使人民的纠纷都能在法律的层面上解决，这既是法治社会的要求，也是和谐社会的题中应有之义。

其二，各纠纷解决方式的配套整合问题。任何纠纷都能够在正常的纠纷解决机制范围内解决，且各解决方法之间能形成畅通的流转、衔接程序，这是和谐社会的一个不可或缺的要求。但是，由于分别设立的纠纷解决机制各自为政，彼此不配套，没有形成一套完全无遗漏和无冲突的纠纷解决系统，使得纠纷的解决有时出现部分解决部分不能解决或该方式不能解决而无法进入另外一个解决方式的局面。例如，对于行政机关具体行政行为违法侵权的有行政诉讼制度可以解决，但对于党的机构违法侵权的法律上始终没有规定，有的行政机关为了规避法律责任，就通过党的机构作出决定或制定文件违法侵犯公民、法人、其他组织的合法权益，使得被侵权人在法律上没有可以利用的救济途径和手段。这种制度之间的不配套也是纠纷不能得到解决而造成不和谐的因素之一。

（作者系四川省社会科学院法学研究所副所长、副研究员）