内容摘要：价值与制度的双向互动对于研究政治与公共行政是一个全新的理论视角。

政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。制度与价值的互动在当前中国的现实背景下，体现为了“服务型政府”与“和谐社会”的互动。“服务型政府”的制度重塑主要有6个方面的内容：现代化的决策体系、人性化政务服务体系、科学化的绩效管理体系、标准化的质量管理体系、一体化的电子政务体系、民本化行政文化体系。而这些制度重塑实际有着和谐社会理想的崇高意蕴。

自从人类社会从野蛮状态进入文明社会以来，时常面临着两大问题的困扰：“一是精神领域的生命意义问题或曰终极关怀，在现实中就表现为社会价值观或人生价值观问题；二是社会生活领域人类如何共处一体的问题，在现实中就体现为制度变革或制度建设的问题。”在大多数的情况下，价值与制度之间所起到的是相互支援的作用，即价值观规范着制度的基本模式，而制度的正常运转强化着人们的价值观念。只有当制度衰败到再也无法按旧有的模式进行复制的时候，价值危机才会在社会中显现出来。价值与制度的双向互动对于研究政治与公共行政是一个全新的理论视角。“服务型政府”的制度安排和“和谐社会”的价值理念之间的互动关系值得探讨。

一、政府转型是构建社会主义“和谐社会”的关键

党的十六大提出，把社会更加和谐作为全面建设小康社会的目标之一。这是首次把和谐社会的概念写入党的纲领性文件。党的十六届四中全会《决定》指出：“要适应我国社会的深刻变化，把和谐社会建设摆在重要位置，注重激发社会活力，促进社会公平和正义。”“和谐社会”的提出解决了一个重大的理论问题，即我们要构建一个什么样价值理念的社会主义的问题。答案就是实现公平与正义的社会主义。

建立一个和谐的社会需要理顺几个最基本的关系，主要有政府与资本的关系；政府与民众的关系；资本和劳动的关系。目前，我国地方政府与资本的关系上，政府对于经济活动过多的卷入，使得政府本身成为利益主体，而且政府和资本之间成了分立联盟；在政府和民众的关系上，近来一些政府和民众之间的互动关系才开始逐步地形成，但是内容主要集中在突发性事件的解决上，可以说政府和民众几乎是隔绝的，基本互动不上；在资本和劳动的关系上，这对关系在我们的意识形态当中，在我们的法律框架当中，目前对是以对资本的保护为主，而对劳动的保护不够。目前这三种关系可以说在很大程度上是处于扭曲、失调、失衡的状况。“和谐社会”公平与正义的价值理念有待于进一步的努力。

理论地看，任何一项社会制度都是某种价值理念的体现，反过来讲，任何一种价值理念其客观存在必然体现在相应的制度上。“和谐社会”公平与正义的价值理念必然要体现在政治体制、经济体制和社会体制上。“由于政府改革既联接经济体制改革，又联接社会体制改革和政治体制改革，处于改革的中心环节。”。我国改革发展的每一步进展都有赖于政府改革的实际进程。改革走到今天，经济社会某些不和谐问题大都同政府改革有着直接或间接的联系。事实上，政府转型不仅成为我国下一步改革的重点，而且也是建设和谐社会的关键。人和自然的和谐、人和社会的和谐，都体现在公共治理是否和谐上来。

二、“服务型”政府：政府管理制度变迁的必然选择

政府转型实质就是政府管理体制的变迁。制度对于国家与政府的重要性正如新制度经济学派所认为的那样，制度是一个国家政治、经济和社会变迁的关键。诺思认为，由于缺少进入有法律约束和其他制度化社会的机会，造成了现今发展中国家的经济长期停滞不前。缪尔达尔则将欠发达国家由于制度短缺而造成的一系列病症称为“政权化” 。总之，制度短缺导致发展中国家的政治、经济和社会生活的规范化程度降低。

当前，我国有两个明显的不足：其一是制度供给严重不足，即制度短缺，建设“服务型政府”实际上是顺应公民社会对政府的需要而对政府的职能定位，政府职能的重新定位，必须要以政府的公共性为基础，它是服务于社会公共事务的；其二是制度信仰不足，即制度失范，政府实践中有章不循、有法不依、执法不严的现象大量存在，对政府“规范化”、“法制化”的要求不过是制度失范后的反思性要求。公平与正义是社会稳定的基础，在现代的多元社会，公平是一种社会契约，也是一种行为规范。

在“和谐社会”的建构过程中必须要树立这样的观念：人民群众是建设和谐社会的主体。激发全社会的活力，首先应善于引导和激发人民群众的创造力，尊重人民群众的首创精神，尊重改革和发展的创新实践，这是构建和谐社会的基础。于是，政府的职能就要转到为市场主体服务、创造良好的环境上来；应把实现人民利益最大化、实现共同富裕作为改革的最终目标；建立人民利益的有效实现机制，使全体人民共享改革发展的成果。这实质上就是“服务型政府”对政府价值的定位。

所谓“服务型政府”,“它是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”“服务型”政府的建设是构建“和谐社会” 的重要途径，“和谐社会”是服务政府型政府建设的重要目标。制度与价值的互动在当前中国的现实背景下，体现为了“服务型政府”与“和谐社会”的互动。

三、以“服务型政府”制度重塑推动“和谐社会”建设

要实现“和谐社会”的价值要求，政府制度作为“硬件”支持是必不可少的。服务型政府的制度重塑能够提升政府执政能力，从而推动“和谐社会”的构建。“服务型政府” 的制度重塑是指:通过一系列的制度安排与制度创新,对行政服务制度的完整性、确定性与规范性进行重新界定，使其合乎法制化的要求,从而实现和谐公共管理，进而实现“和谐社会”。那么应该怎样进行服务型政府的制度重塑呢？

在十届全国人大第三次会议的政府工作报告中，温家宝总理首次提出“服务型政府”建设的五项具体内容：管理方式、行政效率、部门协调、群众参与、政务公开。这种对政府能力建设的具体部署，是在2004年初提出服务型政府建设的理念和内涵是“三公共一公众”(即发展和提供公共设施、公共事业、公共信息，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件)基础上，对服务型政府建设的实施作出的重大决策。它与“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这个全面履行政府职能的十六字方针一道，共同构成在完善社会主义市场经济体制过程中，通过推进政府建设来促进社会转型、建设和谐社会的重要指导思想。结合成都等城市在建设服务型政府的成功经验，可以认为“服务型政府”的制度重塑建构“和谐社会”主要有以下内容：

1、现代化的决策体系。科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿能得到及时反映。政府作为决策的中枢机构，有众多的决策咨询机构进行决策咨询；政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信；在决策中以政企分开、政事分开为基本准则，以政府与市场、政府与社会的关系基本理顺为依归，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位为标准。

2、人性化政务服务体系。政府要以满足人民群众需求为目的，以提高服务水平为目标，整合各部门相应服务职能，建立优质服务的快速反应机制；建立规范高效的企业服务流程，不断增强服务功能，变“人民群众跑”为"公务员跑"，变“多次办”"为“一次办”，变"随意办"为"规范办"；减少企业与各职能部门的往来，节约企业人力成本，营造最适合企业发展的服务环境；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解；制订政府服务标准，规范服务流程，保障服务品质。

3、科学化的绩效管理体系。经济学家在把行政产出与企业组织的产出作出比较后,更是把它界定为“非市场产出”，以此说明政府绩效管理的困难。但是，行政产出的测量问题对于公共行政机构的评估与管理来说又是一个极为重要的问题,它直接影响到对行政机构效率的评估以及对行政机构进行监督与控制。于是,政府绩效管理就应运而生。目前，我们要从五个方面对政府绩效进行测评：一是通过问卷与调查等方式，评价接受服务的“顾客”的期望状况即需求,以建立服务产出结果的基本标准；二是通过历史统计与回归分析等方法，建立服务工作的标准,如服务价格、服务速度、服务品质、服务人员素养等；三是通过计划的服务产出水平与实际的服务产出水平之比较,测量服务的具体实现情况；四是通过市民或顾客的抽样调查和访谈等手段,测量公众对公共服务的满意程度；五是通过分析公共产品提供过程中出现的没有预期的负面结果，评价与反馈政策制度、服务流程、服务品质等方面存在的问题,以推进服务水平的提高。

4、标准化的质量管理体系。全面质量管理进入政府管理领域,它要求我们将政府的工作看成一个由投入(供应物)、产出(计划)和结果(顾客的满意)所组成的体系的一个组成部分。政府全面质量管理的整体战略特别要求从“顾客”着手,因为,政府部门在作出决策时常常是很少考虑到顾客的需要,有的甚至就不知道自己的顾客是谁。

对此,政府全面质量管理要求：当你解决一个问题或是改进一个过程时,你需要问一下我们的顾客分析在哪儿，即主张从顾客需要着手。目前一些政府部门开始采用标准化的质量管理体系进行服务品质的保持与改进，但是一定要注意政府管理的特性。

5、一体化的电子政务体系。在网络的支持下，非常规化、非程序化决策增多，要利用电子政务变革政府决策方式，改善决策者的有限性,提高决策的科学性和合理性；推动政府领导方式转型，推动政府动力结构由控制型向参与型和自主型转变；利用电子政务改进公共服务的质量和工作效率；电子政务状态下的行政组织通过电子网络,在政府与政府之间、政府与社会之间、政府与公众之间,建立了信息交流、互动、信息共享以及资源整合的功能,改善了政府的公共服务,提高了政府的服务质量和行政效率。

6、民本化行政文化体系。要让行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩；行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾，真正树立“以民为本、以客为尊”的政府理念。

用政府工作思路转换、服务型政府建设的“实招”的配合推动“和谐社会”这个社会理想的实现，是落实政府战略任务的重要工作部署。随着经济社会发展车轮的前行，和谐社会的政策作为社会理想的感召力能否保持，关键就是看政府能否在各阶层利益独立化趋势逐渐加大的情况下，执政技术和执政艺术能否在全面建设小康社会进程中得到升华。由此而论，政府职能的转变、政府角色的归位、政府政策的公共利益导向由此而推动的“服务型政府”制度重塑实际有着社会理想的崇高意蕴。（赵昌文 四川大学副校长 教授、博士生导师 ；姜晓萍 四川大学公共管理学院教授 四川大学地方政府研究中心 主任）