三、成都模式的独特性和普适性

成都市着力推进城乡一体化已经有两年左右的时间，随着政府努力的不断深入，城乡同发展、共繁荣的局面开始出现。实际上，成都市之所以能够在推进城乡一体化的过程中取得喜人的成绩，是由于成都模式和“以人为本”的科学发展观相契合的结果。由于成 都市推进城乡一体化的过程顺应了社会经济发展的一般规律，其实践和探索也就具有普遍意义和推广价值。

（一）成都模式和科学发展观的契合

实际上，无论是快速城市化，还是城乡一体化，都是实现城乡结构转变和社会关系和谐的特定途径。在不同的发展道路下，构建一个和谐发展的社会是各种发展模式的基本目标。然而，在不同的社会经济条件下，如果改变城乡关系的手段选择不当，要么就难以达到发展的目标，要么就是在达到目标过程中付出巨大的代价。以牺牲社会和谐的方式求发展就是付出发展成本的最重要的体现。我们可以从国内外以往的诸多实践的经验教训中，来观察当一个符合经济规律的发展模式所具有的意义和价值。

以工业化和城市化作为主要手段来促进经济发展的做法盛行于20世纪60、70年代的很多发展中国家。这些发展中国家之所以信奉这样的道路，也是出于对发达国家实践的观察，即发达国家通过工业化和城市化不仅实现了经济的发展，而且实现了城乡结构和城乡关系的根本转变。然而，以工业化和城市化为手段促进社会经济发展，需要一系列的条件。其中很重要的方面就是，是否形成了市场配置资源的机制。发达国家的普遍规律是，存在着运转良好的市场，并通过市场自发地引导资源在城乡之间配置。在这样的条件下，城乡之间就容易实现收入趋同，要素报酬均等和生活品质的同化。相反，如果在市场机制不健全的条件下，将原本是发展手段的城市化过程作为发展目标追求，就容易导致“城市偏向”的发展战略。其结果就是城乡机会的严重失衡，收入差距不断扩大，贫困向城市转移，并最终导致整个社会发展不可持续。“拉美城市病”深刻地揭示了这个道理。

在市场机制不健全，社会经济的发展水平相对落后的情况下，摒弃片面追求城市化的发展思路，走城乡共同繁荣之路，不仅可以在发展过程中照顾各个群体的利益，还可以使发展的道路更加具有持续性。而这也正是“以人为本”的科学发展观对城乡关系协调发 展所提出的内在要求。成都市通过推进城乡一体化的方式来促进城乡关系的协调发展，就是科学发展观指引下的有益探索。首先，根据“以人为本”的科学发展观来构建和谐社会，其本质就是要把人的发展放在第一位，而成都市推进城乡一体化的操作手段，正是在不同角度和各个层面上缩小城乡居民在福利水平、生活质量和享受公共服务方面的差距，使城乡居民有平等发展的机会；其次，构建和谐社会不仅是未来我们需要实现的目标，而且，科学发展观和也要求在追求目标的过程中的手段是和谐的。因此，以前那种城市偏向的发展战略和片面追求城市化的道路所产生的社会问题，难以和“手段和谐”的要求相符。而城乡统筹发展的一体化之路才是手段和谐与目标和谐的有效统一。从这个意义上说，以科学发展观为指引成都探索是构建和谐社会的链条中一个重要的环节。

（二）成都模式的独特性

因此，我们也可以很容易地观察到，目标和手段的有机统一是成都模式独特性的最重要的体现。由于中国各个地区之间在发展水平和发展阶段上存在很大的差异，在不同的时期和不同的社会经济条件下，自然会孕育出不同的城市化和区域发展模式。由于沿海地区既承改革开放风气之先，又坐拥得天独厚的地缘优势，通过乡村工业化和城市化推动城乡发展，改变城乡关系是其必然的选择。以前的“苏南模式”和“温州模式”都是通过这样的手段实现城乡协同发展的典型。

然而，在中西部地区市场相对不成熟、社会经济发展条件相对落后、城乡差异比较突出的条件下，如果不把目标和手段有机地统一，走片面追求工业化和城市化的老路就有可能陷入不可持续的发展路径中。成都模式通过政府积极引导的方式，积极推动制度创新。一方面在联结城乡关系中培育市场机制的作用，另一方面以政府推动的方式促进城乡的和谐发展。因此，有效地结合了西部地区大型都市圈经济特点，走出了独特的城乡联动发展之路。

政府在整个城乡一体化中的突出作用是成都模式的又一个突出特点。相对于其他模式而言，在推动城乡一体化的过程中，政府在规划安排、制度设计、组织实施、绩效考核等诸多方面都发挥了积极的作用。在市场发育不健全，经济发展对城乡一体化的自发推动机制没有形成之前，依靠政府力量是有效的手段。然而，政府的作用也是一把双刃剑。在合理划定政府和市场的边界、科学安排政府角色的情况下，政府行为将是一种非常有效率的运作方式。但如果政府模糊了自身的角色定位，取代了市场机制应该发挥作用的领域，那么将会造成经济扭曲，不利于城乡之间的持续发展。

（三）成都模式的普适性

可以预期，成都市在推进城乡一体化过程中的有益探索对全国其他地区，尤其是中西部省份有着普遍的借鉴意义。这是由以下几个方面的原因所决定的。

首先，从全国范围看，城乡分割的制度基础仍然存在。尽管我国的城乡一体化程度在近年来有了显著的提高，但是诸多制约城乡一体化的制度基础仍然存在。例如，城乡分割的户籍制度，存在巨大差异的社会保障制度，不同的就业政策和环境等。正是由于城乡分割在全国的很多地区仍然严重，成都市卓有成效的探索对这些地区打破城乡分割的状态有着普遍的实践意义。

其次，在中央提出“城乡统筹发展”的总体原则下，城乡关系协调发展也应该是其他地区追求的目标。因此，成都市从城乡一体化入手，改变传统城乡关系的做法为其他地区建立新型城乡关系提供了一个新的思路。

第三，对于大多数西部地区来说，由于发展基础薄弱，市场化程度较低，通过工业化和城市化来改变城乡关系的可能性很小。在这种情况下，是坐等城乡关系的缓慢转变？还是积极地尝试城乡联动发展之路？成都模式给了广大西部地区有益的启示。由于政府努 力在成都模式中扮演了积极、恰当的角色，我们有理由相信，这样一种推动城乡一体化的方式在其他社会经济发展条件相类似的地区，也可以进行尝试。

四、评论和分析

成都市自2004年开始把推进城乡一体化作为政府的一项重要工作任务。实际上，“城乡一体化”作为“城市化”的过程和必要手段，既可以通过经济发展的自发过程实现，在适当的条件下，也可以通过政府努力的方式予以引导和推动。而“推进”就意味着政府在城乡一体化过程中扮演着积极的角色，体现了政府努力，但这种政府努力需要和经济、社会发展的必然规律相契合。这也就决定了政府在城乡一体化过程中必须有恰当的定位，并在合理定位的基础上，充分发挥自身的作用。从这个意义上说，正确处理以下几个方面的关系，将是推进城乡一体化的关键所在。即政府努力在何时发挥作用？政府通过什么样的方式发挥作用？以及政府在哪些领域发挥作用？我们可以结合成都市近两年来的实践，来回答这几个问题。

（一）推进城乡一体化的时机选择

首先，根据国际经验观察，成都市的社会经济发展已经具备推动城乡一体化进程的客观条件。根据世界银行对20世纪90年代对世界各国城市化水平和经济发展水平关系的统计，根据购买力平价计算的人均GDP达到6000至10000美元的国家，城市化水平在74%左右，10000美元以上的国家平均城市化水平为78%。而2004年，成都市的人均GDP为20775元，根据购买力平价折算，约为11750美元 。如果以此为依据，75%以上的城市化水平将是符合成都经济发展水平的城市化比率。2004年成都市城区人口占总人口的比重为42.8%，有必要通过政府的引导和支持，通过促进城乡一体化的方式加速城市化进程。

其次，由于近年来成都市经济的迅速发展，已经具备了推动城乡一体化的物质基础和经济条件。政府推进城乡一体化的实质，就是以政府推动的方式，缩小城乡居民的收入差距，并使城乡居民在社会保障水平、人文发展环境、就业和发展机会、享受公共服务等方面实现趋同。由于其中很多方面都具有公共产品的性质，需要政府组织和动员公共的经济资源，作为推进一体化的重要手段。这也使得地方经济发展是否足以支撑政府的推进计划，成为选择推进时机的重要条件。我们也很容易观察到，成都市经济近年来的超常发展为此奠定了坚实的物质基础。近年来，成都市的经济增长速度都在10%以上，在西部地区的城市中居于领先水平。同时财政收入也以较快的速度增长，2004年成都市地方财政一般预算收入达到108亿元，全市人均财政收入超千元，在全国15个副省级城市中处于中游水平。经济发展和财政收入的增加，使得成都市政府具备了相当强的动员能力，推动城乡一体化的时机也更加成熟。

另外，从成都市近年来的发展过程看，其经济结构的调整也使其完全有能力根据自身的资源禀赋和比较优势走出一条独特的城乡一体化之路。从东部沿海一些经济发达地区的经验看，全面工业化往往是实现城市化和城乡一体化的主要途径。这和东部沿海地区的地缘优势，以及一些制造业发展的禀赋条件有着根本联系。然而，全面工业化并不是实现城乡一体化的唯一条件。如果能很好地结合本地的社会经济条件，不仅可以同样实现城乡一体化的目标，还能避免全面工业化的一些负面效应。例如，成都市对近郊农业进行改造，使其符合都市经济圈发展的实际需要，转变为现代休闲农业；结合成都平原丰富的历史文化资源，发展文化产业等措施，不仅使城乡一体化有了具体的产业支撑，也使得成都市的城乡一体化过程更加有利于社会的和谐和经济发展的持续。相反，如果片面地将工业化水平视为推进城乡一体化的条件，不仅会丢弃自身的比较优势，还会延误推进城乡一体化的有利时机。从这个意义上说，成都市推进城乡一体化道路的手段值得其他西部地区的城市借鉴。

（二）政府推动的方式

城乡一体化过程中政府的角色与定位，决定了政府将采取什么样的方式和手段来推动城乡一体化。一般来说，政府的角色体现于两个比较重要的方面：确立发展战略和公共政策；界定和划分与市场的关系。从成都市在推进城乡一体化的实践中，我们可以看到，成功地定位政府的角色，是政府在推动城乡一体化顺利地履行自身职能的基本保证。

确立小区域、多元化的推进原则，最大限度地发挥各地的比较优势，并合理地处理局部发展和整体推进之间的关系。成都市所辖的行政区域内有20个区（市、县），城区所占的面积仅仅是行政区划面积的很小一部分。在这20个区（市、县）中，既包括较为发达的城区和初具现代城市格局的县级市，也包括一些仍然需要加速向现代城市转化的县区。行政区域范围较大，各个小区域的发展水平存在差别，无疑给整体推进城乡一体化带来了难度。在这种情况下，政府如果采取一种自上而下的推动模式，不仅会增加政策执行的成本，而且容易形成政策和实际脱节的情况。其结果将会提高政策执行的成本，甚至造成地区发展模式的扭曲，损害经济效率和社会公平。

正因为如此，成都市确立的推进原则充分尊重了各个小区域的差异性。采取自下而上、多元化发展的推进思路可以较大限度地发挥各个区域的比较优势，创造出适合各个区域情况的一体化模式。实际上，自下而上的推进模式和中国改革开放以来所一贯遵循的渐进改革、尊重创新的改革思路是相互吻合的。只有尊重人民的首创精神，才能在制度创新上产生有效的突破。同时，也只有对各区域的多元化的实践加以及时的总结和推广，才能让新的制度安排在更大范围内发挥优势。

正确处理政府和市场之间的关系，也是成都市推进城乡一体化取得显著成效的重要原因。在推进城乡一体化的政策措施确立之初，政府就应确立“对城乡一体化的引导和推 动，不应该和市场机制发生冲突”的基本原则。在具体的政策实施过程中应该始终明确，政府和市场是两种不同的机制，发挥作用的领域也有很大的差异，不能因为推进过程中政府的作用不可或缺，就让政府去替代市场本应发挥的功能。相反，政府需要通过自身的努力，充分发挥地区的比较优势，并使市场功能得到更有效的发挥。

（三）政府努力的主要领域和优先序

政府推进城乡一体化需要使用公共资源，而无论是公共的经济资源，还是政策资源，都具有稀缺性。这意味着政府努力的每一个领域都存在着机会成本，需要比较执行每一项政策的成本和由此产生的经济和社会收益。由于在推进城乡一体化的过程中，政府需要 做的工作千头万绪，就尤其需要根据政府工作的基本属性、社会经济发展的客观需要、对推进城乡一体化影响的轻重缓急，来确定政府努力的主要领域和优先顺序。成都市推进城乡一体化过程之所以能在比较短的时间内取得显著的成就，和政府对“有所为，有所不为”的准确把握，以及“什么先做，什么后做”的适当选择有很大的关系。从已有的实践经验来看，成都市在以下几个方面的尝试，对其他地区，尤其是中西部地区和一些经济发展水平相当的区域，将具有重要的借鉴价值。

1、坚持规划先行和科学规划。科学合理的规划是政府顺利推进城乡一体化工作的基本保证。坚持“规划先行”，既可以避免政府工作的盲目性，也可以通过规划引进智力资源，提升政府和地方的工作水平。在“小区域、多元化”的总体原则指导下，规划的合理性体现于是否发挥了各个地区的比较优势，是否有利于各个区域之间实现优势互补、合理配置资源。同时，在社会主义市场经济条件下，规划和“计划”有着本质的差别，“规划”是对各个地区如何推进城乡一体化的指导，它不应超越政府和市场分工的边界。例如，锦江区在推进城乡一体化过程中的做法就很好地体现了规划的科学性，从而使规划的作用得到了充分的发挥。

2、紧紧抓住“社会保障”这一核心。建立和完善社会保障制度之所以是推进城乡一体化的核心，首先是因为社会保障制度建设最能够体现“以人为本”的科学发展观。在推进城乡一体化的诸多制度安排中，社会保障制度建设是直接和个体相联系的，能够最直接地促进人的发展。而促进人的全面发展恰恰是政府推动城乡一体化的目的和出发点。

另一方面，城乡居民在社会保障方面的差异是城乡差异最重要的环节。城乡分割的二元社会是在长期计划经济体制下形成的社会结构，虽然市场化改革已经打破了这种社会结构赖以存在的根本制度基础。但城乡分割的很多制度遗产仍然在发挥作用。其中，城乡福利制度方面的差异就是很重要的方面。由于城市部门在计划经济体制下就存在相对完善的保障制度，因此，在近年来通过向市场经济体制下的制度转换，比较容易建立起与市场经济制度相容的社会保障制度。目前，在城市已基本建立起养老、失业和医疗等社会保障制度网，以及最低生活保障的最后社会保障线。相形之下，农村的社会保障制度基本处于空白状态，社会保障水平的差异不仅是导致城乡之间的福利差距的直接原因，也是阻碍城乡一体化最重要的制度条件。因此，缩小城乡居民在社会保障方面的差异是打破多年来城乡分割的二元社会结构最有效的手段。

成都市推进城乡一体化的实践也表明，抓住社会保障这一“核心”，在推进城乡一体化的进程中起到了事半功倍的作用。

3、鼓励和推动制度创新。在推动城乡一体化过程中面临很多制度上的变革。针对体制转轨出现的制度碰撞，政府的角色尤其重要。一般来说，一个适宜的制度形成有其规律性。首先，制度需求在制度创新中发挥着重要的作用。而自上而下的制度安排过程，往往无法匹配经济和社会发展所实际产生的制度需求。这就需要政府积极地诱导和激励制度创新，并尊重和保护人民群众的首创精神。成都市在推进城乡一体化的过程中，在总体上确立了“小区域、多元化”的推进原则，这就给各个地区、多种形式的制度创新提供了足够的发展空间，使得各种不同的现实需求，有可能孕育出各种不同的制度形式。

例如，城乡户籍制度的变革和一体化是城乡一体化过程中比较棘手的问题。一方面，在总体的制度环境下，户籍制度仍然发挥着重要的作用，另一方面，城乡一体化的实际需求也需要城乡户籍制度的并轨，同时，城乡户籍制度的并轨也给农村集体的处置带来新的难题。在这种情况下，成都市巧妙地采取了城乡户籍“双轨并存”的方式化解过渡时期的矛盾。很显然，如果政府对新的制度产生缺乏包容，那么新旧制度的冲突可能会阻碍城乡一体化的总体进程。

其次，政府的作用还体现于对适宜制度的选择、肯定和推广。在“小区域、多元化”的推进模式下，新的制度创新往往在一个相对较小的区域内产生。因此，在更大的范围内提供制度供给就成为政府的重要职责。政府需要及时地发现各个区域内产生的新的制度，对制度创新的普适性进行评估，并选择具有推广价值的新的制度安排，使其在更大的范围内发挥作用。

4、夯实公共物品和服务的供给平台。公共产品供给历来是政府的基本职责，而公共物品的供给之所以在城乡一体化进程中显得更加重要，是因为结构调整所带来的不确定性，更加需要通过政府提供公共物品的方式予以保障，其中，基础设施建设在促进城乡一体化中的作用最为明显。

公共物品供应还包括搭建信息平台、教育（如普及高中）、治安、安全药品供给等。

5、协调结构变动中的利益关系。推进城乡一体化会带来社会结构的变动，也必然会带来利益关系的调整。如果不能适时地采取有效的方式协调结构变动过程中产生的利益关系，就可能引起各个利益群体之间的冲突，这些分散的利益冲突如果解决不好、处置不当，极其可能影响城乡一体化的全局。因此，首先要坚持全心全意为人民服务的宗旨，其次要正确地制定政策和执行政策，再次就是要切实地做好群众工作，最后，只要是看准了的、有利于推进城乡一体化的，政府可以采取摸着石头过河、示范推进的办法。在这个过程中，保持政府与民众在利益共享、公平增长方面的互动沟通，至关重要。

五、在城乡一体化推进过程中的政策建议

1、进一步明确政府的行为边界

城乡一体化是工业化和城市化进程中一个跨度极大的历史阶段，当这个阶段与经济的转型和体制的转轨重合时，政府的行为边界是以“看得见的手”进行公共资源配置来加以分野的，而其他所有的竞争性资源配置都应当以市场机制来起到基础性作用。这也是人们常说的政府作用“越位”、“缺位”的问题。有限的政府才会是有效的政府。明确这一边界，对于顺应和培育社会主义市场经济，转变政府职能和建设“服务型”政府，具有深远意义。

2、以深化体制改革来推进“城乡一体化”

用统筹的方式推进城乡经济、社会的一体化发展，在本质上就要求改革数十年来计划经济体制形成的城乡分治的制度性障碍。在已经颁布实施了组合配套的一系列改革政策的基础上，要坚决地以改革旧体制为推动城乡一体化的主要手段，认真研究、梳理尚未触 动和依然在起作用的制度性障碍，尤其是要盯住影响充分就业、要素流动的歧视性制度，盯住以“乡”为主的公共产品供给制度，大胆创新制度安排，勇于投入制度资源，为城乡一体化铺平道路并使其具备制度约束的保障。可以考虑放大成都市金堂县组织化的农村剩余劳动力输出和流动方式，充分发挥政府在资源组织、权益维护乃至信息网络方面的强势，利用这些公共产品的供给来减少农民异地流动性就业的信息搜寻成本，提高理性预期。

3、把“转变增长方式”融入城乡一体化

体制上的除旧布新和发展上的城乡统筹，是城乡一体化这块硬币的两个基本面。对这两方面的任何偏废或看轻，都不可能有效推动城乡一体化，换言之，都不可能事半功倍、较大幅度地提高资源配置效率和全社会福利水平。看重资本存量的增加，创新招商引资方式和加大招商引资力度，对于增加区域或城市就业机会，提升GDP，都是正确的；只是，我们必须头脑清醒地认识到，经济全球化不断加深条件下经济增长的几个关键约束条件（能源供给条件的恶化、生态承载能力的脆弱、金融制度资源供给在农村的严重稀缺等），将从根本上限制以外延扩大为主的经济增长方式。因此，追求和谐、公平的城乡一体化，应更加看重资源配置的效率和经济增长方式的转变。在此，转变传统的增长方式思维至关重要。这样一种认识，必须深深植根于基层领导干部心中，落实在各级政府行动上。但要做到并非易事。为此，可以考虑参照正在试点的省区做法，以绿色GDP 指标体系逐步取代现行的政府绩效考核体系。可以预期的是，这种考核体系一变就会产生现在想尽千方百计都难以达到的效果，进而寓增长于发展之中，从源头解决为谁发展、怎样发展的问题。

需要强调指出的是，在转变经济增长方式的过程中，结构肯定会有所调整，区域比较优势必须作为依据，尽量以差异化竞争来避免结构上的雷同，进而绕开市场的有限性，在增量有效提升时，回避区域和城市政府很难解除的上述约束条件。

4、统筹“三个集中”的理论支撑与改革抓手

“三个集中”具有内在的逻辑联系。“三个集中”所包含的经济学含义主要指的是：通过生产要素和市场主体在空间上的集聚，进一步细化社会协作和劳动分工来追求和达到规模经济效益。在此，要注意三个关键词，一是统一筹划，二是社会化协作，三是自组织机制。

——统一规划 统筹“三个集中”，在本质上是要求：在工业向园区集中和土地向规模经营集中的时候，必须要综合考虑一些重要的制度安排，比如社会就业、劳动力流动、土地使用权的转移、农村合作经济组织的建设、农业产业化龙头企业的培育和扶持、农村金融制度资源的供给等等。换一句话讲，不打破使生产要素处于离散状态的制度障碍，“三个集中”难以取得预期效果；要想扎实有效地推进“三个集中”，就应当以改革创新的思维方式，首先进行制度安排的统一筹划。在“农民向城镇集中”时，一些更为微观、具体的筹划需要事先统一安排，比如：农民作业半径的大小，农户宅基地的统一整治和开发，农民新居的基础设施配套，物业管理，村组集体经济资产的处置，最大限度的社保覆盖以及农民新居更符合成都平原民风民俗和更人性化的规划设计，等等。

——社会化协作 统筹“三个集中”不可能建立在“计划的乌托邦”基础之上，半个多世纪以来中国社会主义经济社会发展在正、反两方面的经验早已经证明了这个“乌托邦”是靠不住的，是与市场经济背道而驰的。生产要素的流动和市场主体在空间上的集聚，只遵循两条原则，即：政府的宏观调控和收益的最大化。换言之，“看不见的手” 和“看得见的手”都会在不同层面影响这种流动和集聚。然而，尤其是针对集聚而言，它是有条件的，这些条件包括：劳动分工的细化和社会协作水平的提高；以“溢出效应”为主要表现形式的集聚经济正外部性；以交易成本降低和生产要素可获得性提高为主要内容的最小化成本，等等。所有这些，都将集中反映在产品的市场出清价格上，反映在能否完成价值实现和价值增殖的“惊险的跳跃”中。虽然分散决策的市场主体统统都逐利而行，但政府的确可以运用各种调控杠杆来激励和诱导生产要素的流动和产业空间布局的集聚。只不过，政府从专业化分工和提高社会协作水平的角度出发，提供若干“俱乐部”公共产品，使企业可以在这种空间的集聚中获取最小化成本和最大化外部性收益的好处，那么，集聚就会因为政府和市场的合力，得到极大提升。

——自组织机制。统筹“三个集中”尤其是前两个集中，要考虑到利益结构的分散性和市场主体决策的分散性。只有要素收的最大化才可能使这种分散趋于收敛和趋于一致。上述两个集中，从政府层面来看，是出于对资源配置效率改善的追求，出于摆脱稀缺资源（特别是土地）被分散滥用而殃及区域性整体产业布局这样一种无序，当然也出于对处于坚紧运行状态中的生态环境承载能力脆弱性的深切担忧，不得不动用政府的调控手段，以“城乡规划一体化”的方式，对上述集中进行有力度的引导。统筹“三个集中”内涵的丰富，内在逻辑关系的紧密，在这里也得到证实。

但需要指出的是，经济体制的不同，决定着集聚性资源配置的机制不同。在计划体制下，国家的指令性计划是资源配置的基础和唯一指向；在市场经济体制下，市场规律对资源配置起基础性作用，政府也用“看得见的手”进行宏观调控，要素在空间上的聚集具有因果累积的自组织特征，这种特征由于聚集经济的外部性所具备的自我强化功能而得以持续和传递。用一句大白话来讲，利益的引导是集聚产生、自我强化、自组织运行的关键因素。以政府行为推进的“三个集中”（尤其是前两个集中），应当充分地关注这种自组织机制，甚至是通过政府提供的各种平台和指导窗口来催化、刺激、强化这种自组织机制，长袖善舞地用好两只手。

六、看准和放大城乡一体化的可持续性

政府推动的城乡一体化是有成本的，这个成本主要包括财政转移支付（它主要形成社会的公共产品）、政策资源和机会成本。政府对这个成本的承受能力取决于如下几点前置性条件：

（1）用以支付城乡统筹的（尤其是以“乡”为主的）社会公共产品的可支配财力；

（2）可以预期的同口径财政收入入增长速度；

（3）能够容忍的适度赤字（负债）规模；

（4）机会成本与政府的最大化目标的契合程度；

（5）由资本存量增加和配置效率提高这两个方面合力形成的产业支撑力度，等等。

可以看出，在政府的最大化目标与机会成本的支付形成不为负值的成本——收益比例的情况下，城乡一体化的可持续性将被产业支撑力度的大小所决定。这个结论，与成都市委、市政府早已提出的“三新”（即：工业新跨越、农业新发展和服务业新优势）有着紧密的逻辑联系，而正在强力推动的成都2005项目年工作则从资本存量增加的角度进一步密切了这一逻辑关系。

但是，在中国目前工业化快速推进过程中，资本有机构成的提高和技术进步速度的加快，已经成为经济全球化背景下提升市场竞争力的必然选择。这种选择是由分散决策的各个市场主体为适应“优胜劣汰”的经济演进规律而本能做出的，遗憾的是，这种经济进化的路径选择也就意味着：资本和技术的增密，必然形成对劳动的排斥。换言之，工业化过程对农业剩余劳动力转移的吸纳是有限的，刘易斯的二元结构模型在此仅具理论意义。事实上，城乡一体化要破解二元结构、“三农难题”，并不意味着农业剩余劳动力的转移只有如同刘易斯所论证的那样，统统从传统部门的农业向现代部门的工业转移。

发生在中国、发生在成都城乡一体化进程中的农业产业化的若干事例证明，农业剩余劳动力的转移，在大型或特大型城市的经济幅射区域，完全可能为“离土不离乡”的产业化农业的社会化生产过程所吸纳。所以，对城乡一体化的产业支撑，要一支眼睛盯住工业化和城市化，另一支眼睛盯住农业的产业化；在很大程度上（尤其是工业化和城市化水平普遍偏低的西部地区），更要依凭禀赋的比较优势，以农业产业化（它往往直观表现为县域的特色经济）的长足发展来吸纳大量的农村剩余劳动力。重要的是，与此同时，农业的产业化还必然会从税基和税源的扩大来支持城乡一体化，从农业生产方式转变、农民收入来源转变和农民生活方式转变来实在有效地解决“三农难题”。以农业产业化形成对城乡一体化重要的产业支撑，暗含着一个不能忽视的政策前提，那就是对土地使用权流转制度的大胆创新安排。产业化以规模经济为基础，规模经济又以生产要素在价格信号指引下的空间集聚为前提。从这个意义看，成都市委提出的“统筹三个集中”是一招逻辑严密、前瞻性很强的一体化政策设计。

简言之，城乡一体化的可持续性是由产业支撑力度所决定的，但这个产业支撑决不仅仅是工业，它还包括产业化农业。重要的是，在市场经济条件下，竞争性的产业化资源配置是政府失灵的，市场机制要发挥基础性作用；但是，政府在此并非是无所作为的，恰恰相反，政府可以通过制度、政策资源的配置和再安排，夯实、扩大产业支撑的平台。

这也是改革与发展的辩证关系，政府在这个层面可以有大作为和不可替代的作用。甚至可以说，这个作为和作用越大，城乡一体化的可持续性就越强。

中国社会科学院\成都市社会科学院 联合课题组

课题组负责人： 蔡 昉、刘从政

执 笔： 都 阳、陈家泽

参加课题研究与讨论人员：王德文、李 青、陈其广、邵 昱

陈永正、邓力新、李 霞、李 萍

感谢UNU.wider（联合国大学世界发展经济学院）万广华博士对本文若干论点的友好提示和评论。

2005年6月21日