（节选）
经济适用房是我国住房体制改革的阶段性产物，在其产生之时就被赋予了住房供应体系的主体地位。经济适应房政策推出五年多来，在中央有关部门的积极推动下，各地采取了多种形式，组织经济适用房建设，但进展情况却大有不同。始终坚持者有之，执行中消极应对者有之，明确放弃者也有之。随着经济的发展、体制改革的深入和住房市场的变化，对经济适用房的认识也在深化。
一 经济适用房政策出台背景
1949年新中国建立之初，曾有过“经济住宅”的提法，但这种经济住宅所具有的纯粹是经济学的和市场的含义。当时有的学者认为，美观、实用和坚固是住宅商品的三大要件，而房地产开发商要提供经济住宅就是要在成本造价尽可能低的情况下兼顾这三个方面。所谓经济住宅者，即以最低廉之价值，而得最合实用最坚固最美观之住宅。”很明显，这里的“经济住宅”，是指开发商按市场要求为收入较低的社会阶层提供的切合需要的住房商品，是住房市场细分和目标市场定位的范畴，并不带任何住房公共政策和社会保障的内容。
在我国经济改革初期，邓小平同志就针对城镇居民住房难问题提出了允许居民自建住房及有关商品化改革设想。不过，在当时的情况下，由于经济发展水平、居民收入水平及承受能力、经济体制改革的进程安排等方面的制约，住房体制一时还不具备商品化、市场化的条件。1991年国务院发出《关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知》，提出要“大力发展经济适用的商品房，优先解决无房户和住房困难户的住房问题”。在这里，我们可以第一次看到与现在的“经济适用房”相似的字眼，但是这里所提到的“经济适用的商品房”仍纯粹是商品房的范畴，与后来的“经济适用房”仍有根本的不同。
1994年7月在总结前期经验教训的基础上，国务院发出《关于深化城镇住房制度改革的决定》，确定了“建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度，实现住房商品化、社会化”的住房制度改革目标，并且提出了以建立住房公积金制度为主，辅以提租和售房等改革措施。这个决定完善和规范了房改政策，基本上解决了存量住房改革的原则，为全面建立城镇住房新体制奠定了基础。但《决定》只是提出了住房商品化、社会化的改革目标。还没有提出经济适用房问题。1995年我国开始实行安居工程，与后来的经济适用房有很大相似性，可以认为是经济适用房的前身。但是这项政策实际上主要是从当时的宏观调控需要出发的，即通过扩大民用住宅建设规模达到消费积压钢材，而主要不是从住房体制改革的需要出发的。
1998年国务院发出了《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发［1998］23号），这是我国住房体制改革的纲领性文件。该《通知》一方面以住房商品化、社会化为目标，决定停止住房实物分配;另一方面根据当时居民经济承受能力和心理承受能力的现实决定建立以经济适用房为主体的多次层的住房供应体系,即高收入者购买或租赁市场价商品住房，中低收入者购买经济适用住房，最低收入者租用政府或单位提供的廉租住房。经济适用房建设用地实行行政划拨，政府扶持，以保本微利为原则，向中低收入家庭出售。个人购买微利价的经济适用房需要进行申请，经过批准后购买。根据国务院《通知》精神，建设部、国家计委、国土资源部、中国人民银行等相关部门当年相继联合下发了《关于大力发展经济适用住房的若干意见》、《关于进一步加快经济适用住房建设有关问题的通知》《经济适用房住房开发贷款管理暂行规定》、《住房公积金管理条例》等规范性文件，明确了经济适用房建设的土地政策、货币信贷政策、税收政策、价格政策和房改政策。此后，各地陆续出台了关于经济适用住房的建设和销售管理办法，经济适用房正式成为我国住房供应体系中的一个重要组成部分。
对于我国的经济适用房制度，有的学者在这种制度刚建立之初就曾十分正确地指出：“经济适用房作为现阶段的国家住房建设政策，旨在通过某种政策倾斜，来达到扩大住房供给、调节房地产投资结构和启动市场有效需求的目的。它是基于我国目前特殊的房地产市场和住房市场发展阶段的一种政策选择。”应当说，这种看法是富有真知灼见的。但是，从我们以上的回顾中可以看出，经济适用房的产生，其意义并非只在于调节投资结构和启动市场有效需求，而是始终具有改革与发展的双重目的。改革以来,特别是上个世纪最后十年政府方针政策的变化和调整更是清楚地表明：改革的目标是实现住房分配的商品化、社会化，而经济适用房政策的推出正是在特定的条件下为了实现这一目标而采取的措施。经济适用房政策的推出是为改革和发展服务的，它并没有改变我国住房商品化、社会化这一改革目标。
经济适用房政策推出以来，围绕它的争论实际上一直没有停止过。指责者称其在生产环节上导致双轨制和不公平竞争,在销售环节上形成了劫贫济富，没有达到扶助低等收入者的目的。而拥护者则称颂其优化了投资结构、增加了住房有效供给、给中低收入者带来了利益，因此“爱你没商量”。这种认识上的差异实际上由经济适用房政策导致的两方面结果所决定的。
二 经济适用房政策的正效益
第一，在政府计划的安排下，经济适用房大量入市从整体上平抑了住房价格。北京市是全国经济适用房建设规模最大的城市，其经济适用房对住房市场价格影响表现也较为突出。北京市经济适用房建设始于1998年10月，以“政府组织、政策支持、企业实施”为特点。享受的优惠政策包括：建设用地优先划拨，免收土地出让金；开发贷款优先发放；减免21项行政事业性收费等。在这里，政府对经济适用房开发成本的控制即免收土地出让金和减免21项税费，以及对开发商利润率3％的控制，为降低经济适房的价格开辟了空间。从实际价格的比较来看，大多数经济适用房与相同地段、相近档次的商品住房市场价格相比，单价绝对差在500～1000元／平方米左右，相对差大致在15％～30％之间。如果考虑到经济适用房大多建设在远郊区外，而商品房大都集中在市区这一现实，前期大多数经济适用房的价格实际上相当于商品房价格的1/2～1/3左右。正是这种现实的存在，使人们公认经济适用房是近年来带动京城房价下降的主要因素。
第二，经济适用房政策的实施，使众多中低收入者圆了多年的住房梦。1998年我国决定终结旧住房体制之时，大多数居民尚没有足够的财力购买的商品房。当时的商品房市场只面向极少数高收入者，市内售价5000元以下的商品房基本是空白。自1998年以来，经济适用房的建设规模一直在迅速扩大。以北京市为例，截止到2002年包括新开工的经济适用房项目数已达到32个，遍布从二环到五环的各个方位，总建筑面积达300万平方米，2003年，经济适用房“井喷上市”，售价多在3000元左右，可以说是填补了低价商品房的空白。2000年北京居民家庭平均收入2.5万元左右，按3000元/平方米，购买一套80平方米的经济适用住房其房价收入比也还在1∶10以上。按照长期以来流行的房价收入比应在1∶3～1∶6的标准来衡量，这样的房价仍嫌偏高，但它已被多数北京居民所容忍。
第三，经济适用房政策的实施推动了我国住房体制改革和转轨。经济适用房政策的推出和实施，使住房分配平稳地告别旧体制和迈向新体制。1991年的改革和1994年的改革都曾明确住房分配商品化、社会化目标，但进展都不理想。1998年以后，这一目标才得以初步实现并不断前进。这其中的原因固然是多方面的，但最主要的无疑是缺少建立以经济适用房供应体制这样一个不可或缺的改革配套措施。经济适用房政策，保证了多数人在改革后可以经过努力而“买得起房”。我们认为，关于经济适用房政策对1998年以来的住房体制改革的推动作用，无论怎样强调也不过高。
三 经济适用房政策实施中的问题
然而，在承认经济适用房具有这些效益的同时，也应该根据条件的变化而思考,经济适用房除了具这积极的一面外，是不是还存在着需要改进的缺陷？如果当初还不成熟的市场存在满足中低收入家庭住房需求上的空白，这种空白会一直不被填补。经济适用房体现了社会保障原则，但它是否是我国今后较长时期里住房保障的最佳形式？经济适用房有力地推进了住房体制改革和转轨，但这种配套措施是否应长期延续下去，它本身是否会成为需要改革的对象？
如果说这些都是较深层次的问题的话，那么，经济适用房的下列缺陷却是现存的。
第一,经济适用房体制的运行实际上是以财政补贴为前提的。而无论是“以经济适用房为主的住房供应体系”，还是占城镇人口绝大多数的“中低收入者”受惠者范围，都决定了补贴的范围过于宽泛。以北京市为例，经济适用房的销售对象为年收入为0.5～6万元的家庭，其上限明显过高，完全可以纳入商品房的供给范围内，而下限则过低，低于最低收入保障线，买不起经济适用房。在如此宽泛的供应范围内，开发商事实上存在着把销售目标定位在中等收入偏高家庭上的可能性，这导致了两方面的后果：其一，财政补贴部分地落到了收入较高者身上，降低了稀缺的补贴资源使用效率，不符合建设经济适用房的目的和财政补贴的支付原则。第二，对于商品房市场而言，财政补贴利益不当接受者的存在导致了“挤出效应”，不利于商品房市场的健康发展。
第二,政策的调控成本高，政府调节市场效率低。为了使政策优惠能切实落实到中低收入阶层身上，就需要从承建者开发商到消费者建立严格的进入门槛，控制经济适用房的受益面，避免不当受益。这要求政府将调控的范围扩大到审查承建商资信、鉴别居民家庭收入层次、监督经济适用房的流通和分配等全程全方位。显然，这偏离了政府正常的职能，也不利于市场机制的正常运行。在实际管理工作中，也有人认为,经济适用房建设是以减免税费和土地出让金为前提的，从长期看，市场住房供给的绝大部分不可能长期依赖于此。经济适用房的建设属于半政府、半企业行为，形成与一般商品房相区别的两种体制，长期实行容易形成不公平竞争。
第三,经济适用房政策作为一种过渡性的安排，与改革的长远目标并不一致。在推出这项政策时，相对于原住房实物性分配而言，经济适用房尽管带有行政色彩，但本质上可以算做是一种商品房，因而这是一种本质的改革。而相对于住房分配商品化、社会化改革目标而言，经济适用房只能是一种过渡措施。这是因为，按照当时的收入水平划分，商品房、经济适用房和廉租房的住房供应体系覆盖的人口范围大约是15%、80%和5%。而如果将80%的中低收入者和5%的最低收入者都纳入社会保障的范围，无疑是与改革目标相矛盾的。在住房商品化、社会化体制下，应该是95%的住房需求由市场解决，5%的住房需求通过社会保障政策来解决，而不是相反。从另一方面看，假如经济适用房面向80%的城镇居民，那么可以合理地推断，一般商品房就只能面向15%的少部分人了。由此可以大体推断，未来住房建设用地的85%要划拨。这即有悖于住房改革目标，也关闭了城市土地使用制度改革的出路，结果只能重回计划经济的老路。显然，按改革的要求，在较长时期里把经济适用房作为我国住房供给的主体是行不通的。
四 经济适用房制度政策调整方向
住房体制转轨五年来我国住房市场发生了显著变化，这些变化使我们有可能重新审视并调整经济适用房政策。
就经济发展而言，有两方面的情况是举足轻重的。一是随着经济的发展，1998～2002年我国城镇居民储蓄存款余额由53407亿元增加到86911亿元，增长了62.7%。同期城镇居民家庭人均可支配收入从5425元增长到7703元，提高了42%，城镇居民家庭恩格尔系数则从44.5%下降到37.7%。这几方面变化都意味着我国城镇居民对于住房商品的承受能力显著增强。二是商品房市场情况有了很大的变化。1998年住房体制转轨时，在住房需求方面，中上等收入者的住房需求突然释放，而中下等收入者的住房需求则还因住房货币化刚起步而未能有效形成；在市场供给方面，面对突然释放出的巨大市场需求，房地产开发商既无必要，也无动力去满足低端需求。经过三四年的发展变化，目前高收入者对高档商品房的累积需求已基本得到满足，以后的高档商品房将主要面对新形成的增量需求。2002年以来高档商品房空置率的上升正是这种状态的反映。另一方面，随着中低等收入者购房能力的提高，商品房市场开始向大众消费者方向变化，中低价位的商品房市场正在形成。可以预测，在两年左右的时间内，低价商品房与经济适用房将形成竞争。届时，不应继续大规模建设经济适用房。
在政策层面上，国务院最近发出的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》也为经济适用房政策的调整留出了空间。在此之前，经济适用房政策虽然遇到了各种各样阻力，但有关部门的态度明确，认为经济适用房是解决中低收入者买房的正确选择,也是必然选择,是新旧制度转换的一个重要手段。并断言至少在2050年我国基本达到中等发达国家经济水平之前，经济适用住房的政策不能改变。在这种指导思想下，有关部门出台了许多围堵性质的政策，以期将高收入者排除在销售对象之外。与此相对照，许多地方则在“不讨论”的同时对当地的经济适用房政策进行了以放为主的调整，甚至以监管成本过高为由而放弃。条条与块块的不一致发展到了令人尴尬的境地。国务院的《通知》虽然谈到了经济适用房建设的问题，但没有继续坚持以它为住房供应体系主体的提法。比较而言，《通知》更加突出和强调的是“坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”和“完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”。
根据以上分析，可以得出初步判断：经济适用房作为我国住房体制改革的阶段性的措施，已初步完成了它的历史使命。在下一步改革中，经济适用房政策在部分地区还有继续坚持的必要，但就全局而言，已不再是必须坚持的原则。随着客观条件的变化，经济适用房建设应逐步让位于商品房。
第一，住房是不动产，不能在全国范围内自由流动配置，因此经济适用房建设应当由地方自主决策。地方自主决策有两种含义：一是今后中央有关部委可以对落后地区进行财力支持，但不再下达具体的经济适用房投资建设计划，至于前期有关部委所做的有关经济适用房的规定，坚持经济适用房政策的地方仍可以参考。二是各个地方按照本地实际需要自主决定是否安排及安排多少经济适用房建设。住房社会保障是政府的职责，如果地方决定不再安排经济适用房建设，它应当采取别的措施达到保障的目的。中央政府虽然不再干预各地住房社会保障的具体事务，但却要把地方住房保障落实情况作为考察地方工作成绩的依据，这样，地方的自主权是大了，但责任也重了。
第二，房价收入比特别高的地区仍可以安排经济适用房建设，但建设规模要合理。原则是提倡大多数有能力的居民通过市场寻求解决，而不是依赖经济适用房。至于经济适用房覆盖人口的比例，一般不应超过20%的水平，以不构成对不含补贴的商品房市场的冲击为限度。
第三，改变经济适用房的建设方式。一是经济适用房建设普遍采取招标制，选择有效率的企业承建，使低收入者真正享受到成本降低的利益。二是改变补贴的方式，改暗补为明补，改“补砖头”为“补人头”。具体而言，就是目前改变经济适用房土地无偿划拨的做法，将土地出让金按使用年限计算收取年租。住房销售可以完全放开，不再控制购房资格。同时，在商品房开发中收取的土地出让金、年租和税费收入中，提取一定的比例作为专项基金，用于低收入者的住房补贴。这种补贴方式的好处是它可以直接转化为消费者的福利，而不会转化为生产者剩余或效益流失。如果受益者的收入提高到一定的水平，政府可适时停发补贴。这种方式避免了补贴受益的固定化和永久化，既有利于提高政府的调控效率，也有利于提高市场配置资源的效率。
第四，对前期售出的经济适用房要进行相应的政策调整。如果不做调整，仍将存在补贴受益固定化和永久化的问题。不但对应享住房保障的人来说是不公平的，还在很大程度上损坏了前期所推行的经济适用房政策的合理性。一般说来，可以参照上一种情况，在适当的时候收取土地年租，同时对购房者按收入情况核定和发放补贴。更一般地，这种方法还可以推广到房改房的售出上，从而根本改变只要不将住房出售就可以无偿使用国有土地的状况，实现土地使用权市场的并轨——都是有偿使用国有土地，区别只在若干年一次缴租还是按年缴租。
（作者单位：中国社会科学院财政与贸易经济研究所）
中国网 2004年9月8日
