（节选）
对于2003年的房地产市场来说，影响最大的因素莫过于政策了，房地产业充分感受到了政策调控的巨大威力。
中国经济的多年持续、稳定增长，使中国的综合国力得到很大增强，房地产业也在经济快速发展过程中得到迅猛发展。但是，由于我国房地产市场制度的不完善，房地产业发展明显受到政策的影响，尤其在刚刚过去的2003年。
一 2003年房地产政策回顾
2003年是房地产政策频出的一年。中国房地产业在多年的经济快速发展过程中得到迅猛发展，房地产业在国民经济中的作用也日益重要。统计表明，房地产业投资占全国固定资产总投资的比重一直保持在15％左右，2001年以来房地产投资迅速增长，比率由17％上升到25％左右。房地产业带动力强，已经成为国民经济的支柱产业。因此，房地产业是否健康发展，对国民经济发展和人民生活水平提高具有重要意义。为解决近年来我国房地产业发展中暴露出来的问题，规范行业发展，国家出台了一系列旨在促进房地产业规范、健康发展的政策。
自2003年初关于国内出现“房地产泡沫”的争论开始，政府就非常关注房地产业的健康发展，试图通过政策调整逐步加强对房地产市场的调控力度。2月份中国人民银行发布“货币政策执行报告”，调整了信贷政策，与其相呼应的是3月国家对土地市场秩序的治理整顿，首当其冲的是别墅土地供应叫停，并且由于房地产开发供地失控和全国范围内开发（园）区泛滥，国家对土地市场的监督检查和对开发区的清理一直持续到年底。为了保护作为房地产市场中“弱势”主体的购房者的合法权益，最高人民法院于5月份公布了《关于商品房买卖合同纠纷案件若干问题的解释》，被业界称为新司法解释。到6月13日中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发［2003］121号，以下简称“121号”文件）及8月12日国务院发布《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号，以下简称“18号”文件），使今年的房地产政策调控达到了高潮，尤其“121号”文件对房地产信贷进行严格控制，被业内人士称为是中国房地产业“十年来最苛刻的政策”。这期间，国土资源部还于7月份发布实施了《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号），与2002年发布实施的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》相配套，重在规范国有土地使用权出让行为。9月1日，我国第一部《物业管理条例》也颁布实施。
从房地产政策调整进程可以看出，2003年我国对房地产业的调整可谓紧锣密鼓，涉及了房地产领域的各个层面。主要原因是由于近年来我国房地产业的发展进入一个新的调整期。一方面，全国3万多家房地产企业，良莠不齐，市场混乱；另一方面，自2001年开始，房地产泡沫论像梦魇一样缠绕着房地产业，对房地产泡沫可能引发金融风险的担心使专家学者和政府官员的神经始终处于高度紧张状态。归纳一年来国家出台的各项政策，明显体现出国家要对房地产市场加强调控力度的指导思想，根本目的是完善和促进我国房地产市场健康发展，进而带动我国国民经济和人民生活水平迅速提高。
2003年房地产政策一览（按发布时间先后顺序）
建设部、财政部、中国人民银行、中央编办、国家经贸委、监察部、劳动保障部、审计署、国务院法制办、全国总工会：“关于对《住房公积金管理条例》和《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》贯彻落实情况进行执法检查的通知”（建金管［2003］25号，2003年1月30日）；
国土资源部：《关于清理各类园区用地加强土地供应调控的紧急通知》（国土资发［2003］45号，2003年2月18日）；
建设部办公厅、国家发展计划委员会办公厅、国土资源部办公厅：《关于对经济适用住房建设及管理情况进行综合调研的紧急通知》（建办住房［2003］5号，2003年2月17日）；
国土资源部：“关于印发《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》的通知”（国土资［2003］49号，2003年2月21日）；
建设部：“关于贯彻《房地产交易与权属登记规范化管理考核标准》和《房地产交易与权属登记规范化管理考核办法》有关问题的通知”（建住房函［2003］77号，2003年3月28日）；
建设部、国家发展和改革委员会、国家统计局：《关于加强房地产开发统计工作的通知》（建住房［2003］60号，2003年3月28日）；
建设部、财政部、中国人民银行：《关于住房公积金管理中心职责和内部授权管理的指导意见》（建金管［2003］70号，2003年4月3日）；
国务院机关事务管理局：《关于免除直接参加抗“非典”工作的医护人员等在抗“非典”期间个人住房担保委托贷款逾期罚息和复利等问题的紧急通知》（国管房改［2003］73号，2003年4月30日）；
国家发展和改革委员会、监察部、建设部、国土资源部：“关于印发《房地产开发经营企业交费登记卡试行办法》的通知”（发改价格［2003］448号，2003年5月30日）；
高人民法院：《关于商品房买卖合同纠纷案件若干问题的解释》（2003年6月1日实施）；
中国人民银行：《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发［2003］121号，2003年6月5日）；
国家发展和改革委员会、建设部、国土资源部：《关于下达2003～2004年经济适用住房建设投资计划的通知》（发改投资［2003］492号，2003年6月6日）；
国务院：《物业管理条例》（中华人民共和国国务院令第379号，2003年6月8日发布，2003年9月1日起施行）;
国土资源部：《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第21号，2003年6月11日发布，2003年8月1日起实施）；
国家税务总局：《关于房地产开发有关企业所得税问题的通知》（国税发［2003］83号，2003年7月9日）；
国家税务总局：《关于房产税、城镇土地使用税有关政策规定的通知》（国税发［2003］89号，2003年7月15日）；
建设部办公厅：《关于加快建设全国住房公积金监督管理信息系统工作有关问题的通知》（建办金管［2003］42号，2003年7月22日）；
建设部办公厅：《关于进一步推动和完善房地产信用档案系统建设的通知》（建办住房函［2003］326号，2003年7月24日）；
中共中央办公厅、国务院办公厅：“关于印发《建设部、中共中央组织部、财政部关于易地调动干部住房管理暂行规定》的通知”（厅字［2003］13号，2003年7月30日）；
国务院办公厅：《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（2003年7月18日）；
国务院办公厅：《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（2003年7月30日发布）；
国务院：《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号，2003年8月12日）；
国务院机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局：《关于印发中央在京单位已购公有住房上市出售管理办法的通知》（国管房改［2003］165号，2003年8月14日）；
中央国家机关住房制度改革办公室、中共中央直属机关住房制度改革办公室：《关于做好中央在京单位已购公房上市出售工作有关问题的通知》（国机房改［2003］41号，2003年8月28日）；
建设部住房委员会：“关于转发《关于做好中央在京单位已购公房上市出售工作有关问题的通知》的通知”（建房委字［2003］03号，2003年9月15日）；
建设部住宅与房地产业司：《关于做好房地产市场预警预报信息系统有关工作的函》（建住房开函［2003］096号，2003年9月17日）；
国务院办公厅：《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电［2003］42号，2003年9月19日）；
国土资源部：《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发［2003］356号，2003年9月24日）；
建设部、中国人民银行：《对现有住房置业担保机构进行清理检查的通知》（建住房函［2003］263号，2003年11月21日）；
建设部：“关于印发《城市房屋拆迁估价指导意见》的通知”（建住房［2003］234号，2003年12月1日）；
建设部住宅与房地产业司：《关于各城市协助提供房地产市场预警预报有关数据的通知》（建住房开函［2003］121号，2003年12月17日）。
二 2003年房地产政策分析
1.控制土地供给，调整供地结构
土地作为房地产开发的基本要素之一，其供应合适与否直接影响房地产市场的健康发展。2003年政府对房地产市场进行调控实际是从控制土地供给开始的，从年初的停止别墅供地，到年中出台《协议出让国有土地使用权规定》，乃至国务院五部委联合对全国土地市场进行监督检查，并在全国范围内清理整顿开发区等，都体现出国家对土地市场进行治理整顿的政策举措。
《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出要加强对土地市场的宏观调控，各地要健全房地产开发用地计划供应制度，房地产开发用地必须符合土地利用总体规划和年度计划，严格控制占用耕地，不得下放土地规划和审批权限。由此可见，在国家大政方针中已明确提出要加强对土地市场进行宏观调控的指导思想。
9月24日国土资源部“关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知”（国土资发［2003］356号）提出，要切实加强对房地产开发土地供应的调控，严格实行土地供应的集中统一管理，严格控制土地供应总量，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。各类房地产开发用地，除按规定可以划拨外，一律实行招标拍卖挂牌出让；进一步完善房地产开发土地供应政策，优化房地产开发土地供应结构，优先满足普通商品住房建设合理发展的用地需求；对经济适用住房用地，严格控制总量，审时度势，及时调控；同时严格控制高档商品房的土地供应。这是国家对土地市场供应进行调控的具体政策措施。
根据国务院要求，国土资源部、国家发展和改革委员会、监察部、建设部、审计署等五部门对全国土地市场进行联合督查，国务院召开进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议，并由国务院办公厅下发《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》后，各地已停止审批新设立和扩建各类开发区。根据国务院五部委督查汇总，全国有各类开发区（园区）总数为5658个，通过检查，已撤并整合各类开发区2046个，占开发园区总数的36%。治理整顿期间，各地清查出了多年积累下来的一大批土地问题，全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万件，在全社会起到了震慑和警戒作用，有力地遏制了土地违法势头。
2.调整信贷政策，防范金融风险
2003年最有影响力的政策要数中国人民银行的“121号”文件了。近几年，部分地区出现房地产投资增幅过高、商品房空置面积增加、房价上涨过快及低价位住房供不应求、高档住宅空置较多等结构性问题。部分地区的商业银行违反有关规定，放松信贷条件，在一定程度上助长了部分地区房地产投资的过热倾向。因此，适时调整信贷政策对促进房地产业健康发展，同时防范金融风险具有重要意义。房地产业是国民经济的支柱产业，保持房地产业持续稳定发展，对促进国民经济持续快速发展十分重要。“121号”文件的基本精神就是要促进房地产信贷健康发展。
①“121号”文件的政策要点。“121号”文件对房地产信贷政策的调整主要体现在以下方面：
第一，严格要求开发企业贷款条件。2001年人民银行在《关于规范住房金融业务的通知》中规定，房地产开发企业申请开发贷款必须具备国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和建设工程施工许可证（以下简称“四证”）。由于对流动资金贷款没有这方面的规定，为规避“四证”管理要求，少数商业银行迎合房地产开发企业不合理要求，通过发放流动资金贷款满足房地产开发企业的资金需要，增加了商业银行信贷风险。因此，文件规定商业银行对房地产开发企业申请的贷款，只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放；商业银行发放的房地产贷款，只能用于当地的房地产项目，严禁跨地区使用。
第二，规范个人住房贷款。随着住房制度改革的深化，帮助广大中低收入家庭改善居住环境的任务相当艰巨。信贷政策需要引导商业银行扩大个人住房贷款覆盖面，支持中低收入家庭购买住房。为减少业主与开发商之间因房屋结构和质量而产生矛盾，减轻借款人不必要的利息负担，文件规定，商业银行只能对购买主体结构已封顶的居民发放个人住房贷款。为防止个人超量贷款而增加信贷风险和体现贷款人与借款人之间公平交易的市场原则，文件规定，购买第一套自住房，个人住房贷款仍执行现行的优惠住房贷款利率和首付款比例不低于20%的规定；购买高档商品房、别墅或第二套以上（含第二套）商品房，商业银行可适当提高个人住房贷款首付款比例，并执行人民银行公布的同期同档次贷款利率，不再执行优惠住房利率规定。
第三，适当限制土地储备贷款。2001年以来，各地陆续成立了土地储备机构，商业银行对土地储备机构收购、储备土地所需资金给予了必要的信贷支持。但是，部分地区在运作中出现了土地价格上涨过快及部分商业银行过度授信等问题。因此，文件规定商业银行对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过两年。并且规定，商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款。
第四，规范施工企业流动资金贷款。建筑施工企业是劳动密集型企业，在目前劳动力市场供大于求的形势下，建筑施工企业垫资房地产开发项目的现象十分普遍，垫资所使用的资金大部分是银行对建筑施工企业发放的流动资金贷款。这种情况加重了施工企业负担，也是施工企业拖欠民工工资的重要原因。施工企业流动资金贷款直接用于房地产开发项目，改变了资金用途，加大了商业银行信贷管理的难度。因此，文件规定建筑施工企业流动资金贷款只能用于购买施工所需设备；商业银行不再对违反规定的建筑施工企业提供相应的信贷支持。
综上所述，“121号”文件对房地产开发的四个主要环节均进行了严格的限制：其一是对房地产开发商开发方面的限制，要求房地产开发企业自有资金不得低于项目总投资的30%、需要“四证齐全”才能获得开发贷款、严禁房地产开发流动资金贷款；其二是对作为房地产开发基本元素的土地供应加以严格的限制，严格控制土地储备贷款的发放和严禁向房地产开发企业发放用于交纳土地出让金的贷款；其三是对建筑施工单位的建筑生产过程加以限制，严格控制建筑施工企业流动资金贷款用途和严禁建筑施工单位使用银行贷款垫资房地产项目；其四是对房地产市场中的需求消费加以严格的限制，商品房主体结构封顶才能发放个人住房贷款、提高第二套住房和商业用房的首付比例，提高别墅、高档商品房、商业用房和第二套住房贷款利率。
②加强对住房公积金的监督检查。住房公积金是一种长期的住房储蓄资金，其本质是在职职工工资收入的一部分，即住房工资。住房公积金以属地化管理为原则，专款专用，职工在职期间能用于购、建、大中修自住住房，以及支付房租等住房方面的消费。但是，近年来随着住房公积金的数量增加，存在着监管失控的倾向。
2003年出台的住房公积金政策主要集中在住房公积金的检查和组织机构方面，进一步完善公积金的管理体制，保障企业职工的利益。要继续加强住房公积金归集工作，大力发展住房公积金委托贷款，简化手续，取消不合理收费，改进服务，方便职工贷款。
③加强对住房置业担保的管理。2003年11月21日建设部、中国人民银行出台“对现有住房置业担保机构进行清理检查的通知”（建住房函［2003］263号），此政策的出台是为了加强对住房置业担保机构的监管，规范住房置业担保行为，防范和化解住房置业担保风险。通知提出了合格住房置业担保机构的要求：其一是实有资本不少于1000万元人民币，或实有资本中货币资本不低于其60％；其二是担保机构不能经营财政信用业务、金融业务等，也不能从事住房置业担保外的其他担保行为；其三是建立担保风险基金，且担保风险基金提取比例和提取总额不能太低（在有关规定未明确之前，可暂按担保收入的30％或担保额的1％提取或补足风险基金）；其四是担保公司所担保的贷款余额，不能超过其实有资本的30倍；其五是担保贷款不能有严重的违约情况（包括逾期、呆账情况），担保机构代偿数额不能较大或比例较高；其六是及时、准确地填报建设部下发的住房置业担保统计报表。
随着担保机制的完善，风险准备金制度的健全，担保行为的规范，应该大力鼓励房地产抵押贷款，但是必须完善房地产抵押登记制度。
3.引导开发结构，促进健康发展
2003年国家对房地产市场进行调控的重点是市场结构，鼓励发展中低档商品房(普通商品房)和经济适用房，限制高档商品房，并积极引导房地产二级市场的发展。
①出台国务院“18号”文件。在2003年出台的所有政策中，最有决定意义的是国务院“18号”文件。该文件确定了房地产业在国民经济中的支柱产业地位，为促进房地产健康发展指出了更加明确的方向，对解决一些地区住房结构性矛盾，规范房地产开发和交易行为产生重要作用，是一份引领我国房地产市场在今后几年甚至几十年持续健康发展的纲领性文件。国务院“18号”文件的政策要点：
第一，鼓励发展经济适用房，并加强管理。文件要求，要通过土地划拨、减免行政事业性收费、政府承担小区外基础设施建设、控制开发贷款利率、落实税收优惠政策等措施，切实降低经济适用住房建设成本。同时，对经济适用住房，要严格控制在中小套型，严格审定销售价格，依法实行建设项目招投标。集资、合作建房是经济适用住房建设的组成部分，其建设标准、参加对象和优惠政策，按照经济适用住房的有关规定执行。任何单位不得以集资、合作建房名义，变相搞实物分房或房地产开发经营。
第二，调控普通商品房价格，要让大多家庭能够承担房价。文件提出，要根据市场需求，提高普通商品住房在市场供应中的比例。对普通商品住房建设，要调控土地供应，控制土地价格，清理并逐步减少建设和消费的行政事业性收费项目，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。
第三，严格控制并可暂停审批高档商品房。文件要求，各地要根据实际情况，合理确定高档商品住房和普通商品住房的划分标准。对高档、大户型商品住房及高档写字楼、商业性用房积压较多的地区，要控制此类项目的建设用地供应量，或暂停审批此类项目，也可以适当提高高档商品房等开发项目资本金比例和预售条件。
第四，发展廉租住房，解决低收入家庭住房问题。文件要求，要以财政预算资金为主，多渠道筹措资金，形成稳定规范的住房保障资金来源。要结合当地财政承受能力和居民住房的实际情况，合理确定保障水平。最低收入家庭住房保障原则上以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅。廉租房的开发经营，不仅可以解决低收入家庭的住房问题，还可以解决长期困扰银行的抵押住房处置难的问题。如果住户付不起贷款，银行应对抵押物进行处置，住户可以向廉租房开发中心申请租住廉租房。这样既可以化解金融危险，又可以解决社会安定问题，一举两得。但是，在廉租房建设中我们应该强调将政府补贴直接补到低收入家庭中，让其在市场中选择符合自身有承受能力的出租用房，而不是政府通过减免地价，相关税费等的补贴方式成片廉租房建设在出租给低收入家庭。
第五，鼓励发展住房二级市场，包括公房上市。文件要求，对能够保证居住安全的非成套住房，可根据当地实际情况向职工出售。对权属有争议的公有住房，由目前房屋管理单位出具书面具结保证后，向职工出售。对因手续不全等历史遗留问题影响公有住房出售和权属登记发证的，由各地制定政策，明确界限，妥善处理。文件还要求，公房上市任何单位不得设障碍，要认真清理影响已购公有住房上市交易的政策性障碍，鼓励居民换购住房。除法律、法规另有规定和原公房出售合同另有约定外，任何单位不得擅自对已购公有住房上市交易设置限制条件。各地可以适当降低已购公有住房上市出售土地收益缴纳标准；以房改成本价购买的公有住房上市出售时，原产权单位原则上不再参与所得收益分配。
第六，发展个人住房贷款，建立全国性担保体系。文件要求，要加强对住房置业担保机构的监管，建立健全风险准备金制度，鼓励其为中低收入家庭住房贷款提供担保。对无担保能力和担保行为不规范的担保机构，要加快清理，限期整改。加快完善住房置业担保管理办法，研究建立全国个人住房贷款担保体系。
第七，调控土地供应，规范土地市场。文件要求，各地要健全房地产开发用地计划供应制度，利用原划拨土地进行房地产开发的，必须纳入政府统一供地渠道，严禁私下交易。普通商品住房和经济适用住房供不应求、房价涨幅过大的城市，可以按规定适当调剂增加土地供应量。要进一步整顿土地市场秩序，严禁以科技、教育等产业名义取得享受优惠政策的土地后用于房地产开发，严禁任何单位和个人与乡村签订协议圈占土地，使用农村集体土地进行房地产开发。
第八，建立房产预警预报体系。文件提出，要加强房地产市场统计工作，完善全国房地产市场信息系统，建立健全房地产市场预警预报体系。各地房地产市场信息系统和预警预报体系建设中需要政府承担的费用，由各地财政结合当地信息化系统和电子政务建设一并落实。
②关注经济适用房建设。从1998年开始，经济适用房在全国范围内出现以来，各地的经济适用房市场发展态势良好，很多地方都出现了供销两旺的局面。但在经济适用房市场的发展过程中，出现了很多问题，如部分城市不落实土地划拨、税费减免政策和控制价格等措施，某些开发商把政府减免的部分税费算入住宅成本，致使经济适用房价格优势不明显；经济适用房短缺，总量不足；建筑面积过大、过度追求品质，使低收入者不敢问津，“富人住进经济适用房”现象愈演愈烈；一些城市尚无开发商招标机制，暗箱操作行为不断，部分开发商以经济适用房名义取得划拨土地后，不按要求建设经济适用房，严重扰乱正常市场秩序；部分经济适用房质量不过关，开发商服务意识不强，物业管理跟不上,等等。因此，如何促进经济适用房建设的规范发展成为2003年的热点问题。
国家发展和改革委员会、建设部、国土资源部《关于下达2003～2004年经济适用住房建设投资计划的通知》（发改投资［2003］492号）中明确提出，各级政府应择优选择具备相应资质资信的开发企业负责进行经济适用房开发建设；经济适用住房户型面积标准应严格限定为中小套型，要明确界定购买对象，建立申请、审批、公示制度；对工程质量要全程跟踪监督并建立项目监理制，保证建设质量和功能质量；各级土地主管部门应统筹安排经济适用住房项目建设用地计划，依法办理用地手续，严格土地供应，凡以经济适用住房名义取得的划拨用地，严禁转做其他用途；各级价格主管部门要加强对经济适用住房价格的管理，严格执行原国家计委、建设部《经济适用住房价格管理办法》（计价格［2002］2503号）的规定。这些政策的出台，对解决经济适用房开发、销售等方面存在的问题具有一定的作用，使建设经济适用房真正能被中、低收入家庭买得起、住得上。
4.规范物业管理，保护业主利益
随着居民住房制度改革和房地产市场的发展，物业管理成为城市居民日常生活中越来越重要的问题，也是容易引起业主与开发商、物业管理公司之间矛盾的主要方面。2003年6月8日国务院第九次常务会议通过了《物业管理条例》，并自2003年9月1日起施行。
《物业管理条例》的颁布实施对全面推动物业管理的规范发展具有重要意义。该条例共7章70条，包括总则、业主及业主大会、前期物业管理、物业管理服务、物业的使用与维护、法律责任、附则。条例明确规定了业主大会拥有选聘、解聘物业管理企业的权力；拥有决定专项维修资金使用、续筹方案，并监督实施的权力；具有制定、修改物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度的权力等。条例同时指出，住宅物业的建设单位，应当通过招投标的方式选聘具有相应资质的物业管理企业；建设单位与物业买受人签订的买卖合同应当包含前期物业服务合同约定的内容。
5.关注城市拆迁，促进城市发展
随着房地产开发规模的加大和城市大规模改造建设，城市大规模拆迁往往随之产生，而且随着拆迁量的增加，在拆迁过程中所引起的纠纷也越来越突出。由于当前我国的拆迁制度并不完善，房地产产权体系不完整，导致被拆迁人产权利益往往难以得到充分体现。并且，由于当前的房屋拆迁有为城市公共利益的，也有纯为商业利益的，而法律并没有将两者区别对待，导致某些行政权力被赋予了出于商业性目的拆迁行为，从而引起拆迁方与被拆迁户的利益矛盾。
2003年国家及各地政府相继出台了相关的法规政策以规范房屋动拆迁行为，同时还出台了具体的拆迁补偿标准及拆迁评估办法。如国务院办公厅9月19日发布《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电［2003］42号），建设部12月1日发布“关于印发《城市房屋拆迁估价指导意见》的通知”（建住房［2003］234号）等，对规范拆迁行为，合理确定拆迁补偿标准提出了具体的政策规定。
三 2003年房地产政策特点
综观2003年的房地产政策，尽管各项政策之间联系不大，但实际是相互紧密关联的，各项政策的主要目的都是为了促进房地产业的健康发展。通过调控土地供应、整顿土地市场、控制房地产信贷、引导开发结构等，主要目的是要对房地产开发商实行监管和调控；通过商品房信贷措施、税收调节机制、住房补贴制度、鼓励经济适用房建设等手段，实现国家对房地产消费者的引导。
国家加大土地市场的整顿，主要为了控制土地供应，进而为了调控房地产市场的供应量及供应结构。加大普通商品房及经济适用房的供应，重点为了解决商品房开发的结构性问题。严控房地产开发企业银行贷款，既为了规避银行风险，防范房地产泡沫，也为了减少购房者的风险，加强住房贷款担保体系将降低银行的信贷风险。实施政策购房贴息贷款主要是为了满足中低收入阶层的购房需求，这有利于解决广大动拆迁居民的住房问题。每项政策的出台都不是偶然的、孤立的，都有其客观的背景条件，无论是房地产开发商，还是普通购房者，如果能深入了解各项政策的实质，将会增强对房地产市场的掌握和分析能力。
1.确定发展方针，促进规范发展
促进房地产业的规范发展是2003年出台的各项政策的主导思想，所有政策的出台都是为解决近年来我国房地产业发展中暴露出来的问题，促进行业规范发展，也是为了保证房地产市场的持续繁荣。尤其是国务院“18号”文件明确肯定了房地产业在国民经济中的重要作用，指出了房地产市场持续健康发展的重要意义。在文件中明确提出了房地产市场发展的指导思想是要坚持住房市场化的基本方向，不断完善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；坚持以需求为导向，调整供应结构，满足不同收入家庭的住房需要；坚持深化改革，不断消除影响居民住房消费的体制性和政策性障碍，加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度；坚持加强宏观调控，努力实现房地产市场总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定；坚持在国家统一政策指导下，各地区因地制宜，分别决策，使房地产业的发展与当地经济和社会发展相适应，与相关产业相协调，促进经济社会可持续发展。国务院“18号”文件不仅仅如业内评价的“给予房地产业肯定、鼓励和支持”，同时也明确地指出了未来几年内政府对房地产市场宏观调控的方向和方法，可以说国务院《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》正是国家出台各个系列、各个方面关于房地产市场的政策，对房地产市场进行宏观调控的“总方针”。这些政策的出台，已经对今天的市场，并将对未来的市场产生深远的影响。
2.严格控制房地产信贷成为最受争议的政策
“121号”文件的出台，说明我国房地产业中观运行和宏观调控正逐步走向成熟。该文件对房地产开发信贷方面的适当限制，实际是向房地产市场传达了一个明确的信号：政府将通过金融政策导向，力促房地产市场结构的调整。但是，由于该政策对房地产贷款的严格限制，引起业内外的广泛争议。
对该政策表示支持者主要认为，限制房地产信贷既有利于防范金融风险，防止房地产泡沫，也有利于房地产企业做强做大，促进健康发展。银行银根收紧，首先受到影响的是中小型房地产开发企业，一些中小企业将面临新一轮兼并重组，有实力的房地产商可结合自身的房地产业发展战略和国家的房地产政策，有选择的同一些中小型房地产企业进行兼并重组，为新一轮的发展打下坚实的基础；其次是一部分房地产商将面临无米之炊的局面，以往单一依靠银行贷款融资的方式已不能适应形势，房地产商不得不采用其他的融资方式，如信托业的发展，有利于促进房地产金融体系的完善。
认为该政策不利于房地产业健康发展的观点主要是，由于目前中国房地产开发对银行金融的依赖度过高，若全面严格实施新政策，将产生“急刹车”效应，可能对当前中国房地产市场带来较大的冲击，主要表现在中小房地产开发企业濒临困境，部分房地产项目停工，会出现大量难以处理的烂尾楼；中、低价住房消费由于事实上的提高预售门槛，房地产消费势头受到压抑；部分消费者可能形成价格下降预期，持币观望、延迟购房，削弱房地产市场的活力和动力。
但是，总的来说金融调控政策对今年房地产业的影响是明显的，既有效地阻止了盲目贷款、不规范贷款的势头，防范了金融风险，也迫使一些房地产商积极寻求新的融资渠道，并积极进行结构调整，对房地产业的健康发展起到了积极的作用。
3.控制土地供应成为关键措施
土地供应、土地开发是房地产开发的源头。溯本追源，加强我国房地产市场宏观调控的首要任务和着眼点正是土地市场。由于我国土地制度的特殊性，国家及各级政府成为土地使用权市场惟一的供给者。但由于受计划经济的影响，土地市场发育缓慢，问题众多，垄断也极易导致低效运作及寻租空间的存在。可以说，土地市场的发展和完善，正是房地产市场健康发展的源头所在，加强对房地产市场宏观调控，首先必须从整顿、规范、建设土地市场开始。
2003年一系列房地产政策的出台正是从土地市场调控政策开始的，从年初确定的停止别墅供地，到持续全年的全国性的土地市场治理整顿及开发（园）区清查，并出台了《协议出让国有土地使用权规定》，各地政府还结合本地情况制定了鼓励中低档商品房供地、限制高档商品房供地政策等，这些政策和治理整顿措施的实施，对控制土地供应、调控土地市场起到了明显的作用，从源头上控制了房地产市场的供求关系。
土地供应是调控房地产市场的重要手段之一。事实上，在中国目前的土地制度下，政府最容易控制的是土地供应这一环节。第一，土地供应是政府权责所在，政府对此进行调控，名正言顺，不像干预贷款那么容易遭到非议；第二，对土地供应进行调控，能够获得比较高的调控效率，因为房地产开发对土地的需求途径是单一的，不像资金，银行收紧了贷款，还可以通过其他渠道融资；第三，调控土地供应比较容易设定具体的政策目标，政府可以在批出土地的同时，在开发项目的类别上对发展商进行限制。因此，政府对房地产市场进行调控，必须重视土地供应政策的调控。
4.重视对市场信息的掌握
对房地产市场信息的重视是2003年政府关注房地产市场的一个新趋势。从国务院“18号”文件到主管部门的具体政策，都明显地表现出对掌握房地产市场信息和建立预警预报体系的重视。
国务院“18号”文件明确提出，要加强房地产市场统计工作，完善全国房地产市场信息系统，建立健全房地产市场预警预报体系。
国土资源部发布的《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发［2003］356号）中提出，要加强土地市场监测，完善市场服务，加快建立和完善土地市场监测分析系统和城市地价动态监测系统，及时对土地市场变化情况进行动态监测、分析、预测、预警，为政府进行宏观决策提供科学的依据。
建设部住宅与房地产业司发布的《关于做好房地产市场预警预报信息系统有关工作的函》（建住房开函［2003］096号）中提出，计划年底前在全国35个大中城市全面开通城市房地产市场预警预报信息系统。
2003年不仅从政策上强调了房地产市场信息系统和预警预报体系，而且在实践中开始全面运用房地产信息系统，能够定期将市场上各类房地产供给信息、成交情况、一二级市场的供给情况予以公布,使得供需双方对房地产市场都有了解，而且能使开发商进行投资分析时慎重考虑产品定位，减少盲目竞争、一拥而上的可能性，减少房地产开发中可能出现的不合理现象。同时，可以为政府进行房地产市场的准确评价提供依据，不会再为房地产市场是否过热或出现泡沫却没有准确、可靠的依据而苦恼。
（作者单位：中国农业大学土地资源管理系）
中国网 2004年9月8日
