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中国水危机
中国网 | 时间:2006 年3 月24 日 | 文章来源:中国网

水是生命之源,是人类文明发生和发展的基础。古今中外,水资源管理一直是社会经济生活中的重要领域。水资源短缺对人类社会的破坏比能源短缺更大,然而水安全尚未被提到能源安全、粮食安全那样的战略高度。

因为缺水,每年给我国工农业造成的损失高达3500亿元。这还不包括水资源被过度开采而导致的巨大的间接损失。仅以国土资源部南京地质矿产研究所主持的《长三角地区地下水资源与地质灾害调查评价》报告显示的数据为例:由于地下水资源被过度开采,地面沉降对长三角地区造成的直接和间接损失已经达到3150亿元,这包括对建筑楼房、道路桥梁、地下管线等造成的损失。

中国的水危机已经引起世界范围的广泛关注。美国兰德公司提出影响中国经济增长可持续性的八大瓶颈之一就是缺水和污染,它们对增长率的负面影响达到1.5%~1.9%,高于能源价格上涨和外商投资下降的影响。

水危机将始终是国家安全的心腹之患,如何保障水安全,包括水资源安全、水环境安全和水生态安全,以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,已经成为中国最重要的发展问题之一。

2005年,是中国在水资源管理领域取得重要进展的一年,也是中国水问题凸现、水矛盾尖锐、水危机爆发的一年。本文将联系中国水问题的实际,简要介绍中国的水问题现状、治理动态,并展望未来中国的水政策,探讨解决中国水危机的途径与措施。

一 中国水危机现状

中国水危机,综合众多专家的意见,认为从现状和表象来看,可以概括为“水多、水少、水脏、水混、水浪费、水生态”六大问题。

1.水多——洪涝灾害

目前,洪涝灾害每年平均为中国造成大约100亿美元的损失。1998年长江流域特大洪水之后,国家对防洪投入的力度非常大,每年都在200亿元以上。防洪设施整体上的改善是很快的。但受综合因素的影响,洪水造成的损失也在同步加大,主要原因是对洪泛区缺乏有效的综合管理。当前中国在洪泛区内生活的人口有1000万以上,只要这一数字不降低,防洪工程做得再好,洪水造成的威胁都不易解除。

根据国家防总2005年10月8日公布的防汛抗旱情况,2005年全国共有31个省(自治区、直辖市)发生不同程度的洪涝灾害。全国农作物洪涝受灾面积16171千公顷(24256万亩),成灾8294千公顷(12441万亩),受灾人口21066万人,死亡1292人,失踪332人,倒塌房屋122万间,直接经济损失1558亿元。因洪涝灾害死亡的1292人中,221人死于台风灾害(含台风引发的山洪、滑坡、泥石流灾害死亡132人),1085人死于山洪、滑坡、泥石流灾害。浙江、福建、海南、广西、四川、安徽、江西、辽宁等省(自治区)受灾严重。

2.水少——人均水资源极低且分布不均

中国水资源总量,已从1997年的27855亿立方米,下降到2004年的24130亿立方米。这个资源总量用人口数字一摊,非常可怜,仅在2300立方米上下,列世界第88位,由此我国被列为13个贫水国家之一。目前我国有18个省(自治区、直辖市)人均水资源量低于联合国可持续发展委员会审议的人均占有水资源量2000立方米的标准,其中有10个省(自治区、直辖市)人均低于1000立方米的最低限。以国际标准看,中国是水资源短缺的国家。世界人均水资源占有量为12900立方米,我国不到这个数字的1/4,只是美国的1/5、俄国的1/7,加拿大的1/50。1990年代以来,全国平均每年因旱受灾的耕地面积近4亿亩,比1970年代增长2.3倍,现全国灌区每年缺水300亿立方米左右,668个城市中有400多个城市供水不足(其中100多个城市严重缺水),2000多万人口饮用水困难,年缺水量约60亿立方米。

在水资源短缺的总体状况下,中国水资源分布还呈现出区域间和季节间的巨大不均衡,其分布特点为南多北少、东多西少;冬春少,夏秋多。这意味着,冬春在北方尤其是西北水资源短缺更甚。东北、华北和西北占国土面积60%以上,水资源拥有量却不足全国总量的20%。长江流域及其以南人口占中国的54%,但是水资源却占了81%。中国北方地区人均占有水资源995立方米,而在西南和南方,人均占有量超过3000立方米。

2005年,海南、云南、广西等地发生了较为严重的春旱,内蒙、宁夏、湖南等地发生了严重夏伏旱。海南、云南、宁夏等省区春季旱情最严重时,耕地受旱面积超过全省耕地面积的50%,有100余万人出现饮水困难。山西省大部分地区发生春夏连旱,受旱面积一度达2548万亩,占全省作物面积的68%。内蒙古有7个盟市遭遇春夏连旱,草场受旱面积一度达42万平方公里,占中西部可利用草场面积的60%。全国一度有820多万人、730多万头大牲畜因干旱发生临时饮水困难。虽然2005年汛期全国降雨较为均匀,但由于前期干旱持续时间长,江河来水少,部分地区水利工程蓄水不足的局面没有改善。内蒙古自治区的454座水库中有148座干涸;山西省有12座中型水库、378座小型水库干涸见底,对今冬明春的抗旱带来不利因素。由于各级政府的努力,有效地减轻了灾害损失。目前,全国耕地受旱面积4630万亩,其中重旱1410万亩,干枯466万亩,有526万人、463万头大牲畜因干旱发生临时性饮水困难。中国水旱灾害的频繁,已威胁到粮食安全的可持续发展。

马军指出,当许多城市水源枯竭,面临供水危机的时候,一个全国性的调水时代正在到来。除引滦入津、引黄济青、引黄入晋外,陕西西安的黑河调水,新疆的引额(额尔齐斯河)济乌(乌鲁木齐),吉林的引松(松花江)入长(长春),辽宁的引英(英那河)入连(大连),河北的引岳(岳城水库)济淀(白洋淀),宁夏的沙坡头等调水工程都在建设中。调水不仅仅限于北方,南方许多地区也加入其中,比如江苏的引江(长江)济太(太湖)和云南的滇中调水工程。最为雄心勃勃的当属南水北调工程,计划分东、中、西三条线,从长江的上中下游分别将水调往黄淮海平原和山东半岛。整个工程预计要到2050年完工,耗资4860亿元。国人多把中国水问题的解决寄托于南水北调,但实际上它只能部分缓解北方主要城市和部分重点工业企业的用水紧缺,对解决北方广大农村的缺水问题则无能为力。大型调水工程往往给环境和社会带来负面影响,南水北调也不例外,仅丹江口水库扩容一项就将涉及移民30万人。不改变现行的供水体制和用水方式,大调水只能带来大浪费、大污染,只会刺激干旱地区用水需求的进一步上升,为发生更大水荒埋下隐患,甚至有可能把调出水的地区拖入水危机。过去50年北京的发展过程,清楚地显示了工程治水是如何刺激我们加剧对水资源的低效利用,最终使得我们陷入供水危机之中的。马军:《中国水危机:对策与出路》,《二十一世纪》2005年2月号。

3.水脏——日益严重的水污染吞蚀国计民生的根基

中国水污染状况十分严重,且已从河流蔓延到近海水域,从地表水延伸到地下水。

目前我国河流水体污染严重,北方河流有水皆污,南方河流频频出现守着河流无水喝的污染告急,流经城市的河段普遍受到了严重污染。2005年3月,水利部公开承认中国70%以上的水体已经遭到污染,并援引世界银行的测算,表明中国每年空气和水污染造成的损失约占当年GDP的8%左右,环境污染使中国发展成本比世界平均水平高7%。尽管目前中国水污染造成的损失还没有确切的数据,但严峻的污染形势有目共睹,因此造成的损失也绝不会太低。

近海海域局部污染加重。据《2004年中国环境状况公报》,全国近岸海域共监测246个站位,Ⅳ类、劣Ⅳ类海水占35.0%,比上年上升5个百分点。2004年全海域共发现赤潮96次,较上年减少23次。赤潮累计发生面积26630平方公里,较上年增加83.0%,其中大面积赤潮集中在东海。

在地下水方面,据环保部门对118个大中城市的调查,地下水严重污染的城市占64%,轻污染的占33%。据2005年12月27日中新社北京电,中国90%城市地下水不同程度地遭受有机和无机有毒有害污染物的污染,目前已经呈现由点向面的扩展趋势。大气和地表水的污染最容易被感觉到,而唯有地下水的污染,很容易被忽略和被掩盖。长期积累后,就可能发展到难以收拾的地步。据赵章元多年研究发现,我国城镇市民中的恶性肿瘤、畸形怪胎、新生儿缺陷、血管类病等在快速蔓延着,其中心脑血管疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病目前发展趋势更加突出,这些都与饮用水安全直接相关。目前中国有3.6亿人难寻安全饮用水。

总体看来,中国水环境污染,从一般污染物扩展到有毒有害污染物,已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放叠加、各种新旧污染与二次污染相互复合的态势。近年来,特别是农田大量使用化肥、农药,也加剧了水环境的污染。另一方面是污水处理设施总量仍然不足。2004年底,全国建制市污水排放总量大约为356亿立方米,污水处理率仅为45.7%,661个城市中还有297个城市没有污水处理厂,全国有一半以上的城市和绝大多数建制镇污水没有经过有效处理,直接排入江河湖海,这不仅使地面水污染严重,而且还波及地下水资源。中国环境科学研究院赵章元研究员在2004年也曾指出,中国垃圾填埋场普遍存在渗透问题。我国工矿企业多年来采取粗放型生产方式,致使环境污染不断加剧。

2005年此起彼伏的水污染事故,一次一次地向人类敲响了警钟。2004年的沱江污染事故尚未完全平息,今年又接连不断发生松花江污染事件、广东北江污染事件、湖南资江污染事件、重庆垫江县污染事件等。这些水污染事故的频繁发生,表明中国经济发展与环境保护之间的冲突已经到了日益白热化的状态,能否在加快经济发展的同时,妥善地解决污染问题,跳出“先污染、后治理”的圈子,成为对有中国特色的发展模式的挑战。

4.水混——水土流失

水土流失问题是中国重大的环境问题之一,中国是世界上水土流失最严重的国家之一。据水利部副部长鄂竟平介绍,全国共有水土流失面积356万平方公里,占国土总面积的37%,需治理的面积有200多万平方公里,重点在水力侵蚀地区和水力风力侵蚀的交错地区。路透社援引消息称,2004年,中国南水北调中线工程水源区丹江口水库上游流域,水土流失面积3.95万平方公里,占水源区土地总面积的41.5%;东北黑土区水土流失总面积27.59万平方公里,占总土地面积的26.8%。

据水利部2005年12月26日发布的《2004年中国水土保持公报》(以下简称《公报》)显示,2004年全国土壤侵蚀量有16.22亿吨,相当于从12.5万平方公里的土地上流失掉1厘米厚的表层土壤。其中尤以长江、黄河的土壤侵蚀量最多,分别达到9.32亿吨和4.91亿吨。

《公报》通过对全国11条主要江河流域的监测显示,中国水土保持方面的主要问题:一是水土流失分布范围广。全国绝大多数省区市都存在不同程度的水土流失问题,尤其以长江上游、黄河中游、东北黑土地和珠江流域石漠化地区分布的面积大,后果严重,潜在危害大。二是水土流失主要来源于坡耕地。根据典型监测,水土流失量主要来自坡耕地水力侵蚀和沟道重力侵蚀,导致水土资源破坏,降低土地生产力。三是开发建设活动造成严重水土流失。随着中国工业化和城市化进程的加快,大量基础设施建设项目不断开工,破坏地貌和植被,产生大量弃土弃渣。

5.水浪费

在水资源利用效率方面,中国农业灌溉平均每亩用水488立方米,农灌用水利用系数仅0.43,而许多国家已达0.7~0.8。因为水渠渗漏或蒸发严重、大水漫灌,我国农业用水存在着巨大浪费:每年灌溉用水量约3800多亿立方米,有效利用率仅有40%~50%,而发达国家已达到70%~80%。我国工业用水的重复利用率平均仅为40%左右,而发达国家平均为75%~85%。

包含西北干旱半干旱地区在内的西部,缺水程度比全国平均为甚,但是水资源的使用效率是全国三大地区中最低的。最短缺的资源,遭到了最大的浪费。

据2005年6月7日新华网消息,由于我国城镇供水管网漏失率在20%左右,全国每年“漏”水100亿立方米,高于南水北调中线的输水量(南水北调工程总的调水量约为400亿立方米)。水利用率低下,全国平均每立方米实现国内生产总值仅为世界平均水平的1/5。

考虑到中国人均水资源量的低下和经济发展速度,水资源如此低效利用是难以为继的。

建设部副部长仇保兴在2005年11月4日介绍,城镇仍有较大的节水潜力,目前我国万元工业增加值取水量是发达国家的5~10倍,城镇供水管网漏失率为20%左右,是发达国家的3倍。再生水、雨水、海水和微咸水等非传统水源有待进一步开发利用,用水效率有待进一步提高。再生水价格仅在少数城市实行。科学的比价关系没有形成。规划和政策滞后,对再生水设施布局的调控及激励力度不够。

过度开采是浪费,污染也是浪费。目前政府执行用水政策出现失误或者不力,将进一步加剧水资源的缺乏。如“不实行强有力的节水,调多少水都不够挥霍浪费的”。

6.水生态——水生生物多样性的丧失和水生态的破坏

在上述水问题的影响下,人类不合理的水资源利用模式,特别是过度开发利用水资源、地下水资源、生产与生活造成的水污染等,给水生生态系统带来了巨大的压力。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%~40%,而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线,如淮河为60%,黄河为62%、辽河为65%。水资源的过度开发利用,使淡水生态系统成为全球生物多样性丧失速度最快的生态系统,众多珍稀的水生生物数量锐减,中国也不例外。如长江流域的白鱀豚、江豚、鲥鱼、胭脂鱼、银鱼等。同时,在不合理的开发模式下,水生态过程遭到破坏,河流系统在众多的水利工程的雕刻下,不断渠道化、破碎化,造成洪水调蓄能力、污染物净化能力、水生生物的生产能力等不断下降。

建设部表示,城镇水生态系统面临着严峻的挑战。大多数城镇因工业、生活污水排放和农业面污染超过了当地水系生态自我修复的临界点,不仅引发了大量水生物种的消失,而且导致蓝藻爆发使水质不断恶化。许多地方的水系即使有少数鱼类存活和人工养殖水产,也因污染严重而不能食用。这种严峻的形势,一方面是由城镇化高速发展的过程中大量吞占和填埋自然水系所引发的(仅上海市在近二十年间就填埋了170平方公里的水面,约占全市自然和人工水面总和的1/4强);另一方面的原因是地方领导错误的政绩观——“先污染”、“后治理”的错误思路所造成的。城镇水系的生态一旦步入恶性循环之后,要恢复昔日的水生态的代价就十分高昂。水污染物不仅会被土壤吸附和随地下水流扩散而难以得到短期治理成效,而且由于动植物对有害物质的集聚效应使处于生物链高端的人类遭受最大的危险。美国和许多欧洲工业国家30年前遭受工业化污染的湖泊和河流,尽管现在已经得到根本性的治理,但由于水系底泥和鱼虾体内所积累的毒素至今仍严重超标而被禁止食用。

纵观中国所面临的各种水问题,水资源短缺和水污染严重已经是不亚于洪涝灾害的水问题,这也是世界性水危机问题在中国的体现。全国人大在执法检查报告中认为:随着工业化和城镇化的快速发展,城市人口的增加和人民群众生活水平的提高,污水排放量逐年增加,从总体上看,水环境恶化趋势尚未得到根本遏制,治理污染的速度赶不上污染增加的速度,污染负荷早已超过水环境容量,同时水资源短缺的矛盾日益加剧,资源型缺水与水质型缺水并存,已经制约了经济社会的可持续发展,危及到人民群众的身体健康和生产、生活。

二 2005年水资源保护的重大进展

1. 清洁饮用水成为国家发展目标

2005年,中央1号文件明确提出“高度重视农村饮水安全,解决好高氟水、高砷水、苦咸水、血吸虫病等地区的安全饮水问题”,清洁饮用水成为中国政府要解决的高度优先问题。3月5日,国务院总理温家宝在十届全国人大三次会议上郑重承诺:“让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气,有更好的工作和生活环境。”此后,从中央到地方,各有关部门为实现该目标积极开展关注饮用水安全、保护饮用水源的宣传运动,为纪念“世界水日”和开展“中国水周”活动的宣传主题被确定为“保障饮水安全,维护生命健康”。

水利部部长汪恕诚3月21日接受新华社记者专访时强调,目前中国农村有3亿多人饮水不安全,必须加强对城乡污染源的监控,把保障饮水安全、维护民众的生命健康作为水利工作的首要任务。

3月,国务院审议审议并原则通过《2005~2006年农村饮水安全应急工程规划》,以解决2000多万农村人口的饮水困难。在此基础上,2005年水利部开展了饮水安全问题普查、组织编制了《全国农村饮水安全规划》和《城市饮水水源地安全规划》,制定农村饮水安全工程建设的重点和实施方案,推动城市水源地保护工作。8月,水利部有关部门负责编写的《全国城市饮用水水源地安全保障规划技术大纲》在北京通过审查。标志着《城市饮用水水源地安全保障规划》的编制进入全面实施阶段。与此同时,各省、市、自治区等分头着手开展城乡饮用水现状调查、编制当地的饮用水安全规划、建设规划、保护行动等。

2.节约与合理利用水资源成为可持续发展战略的重要内容

2005年,中国政府提出发展循环经济,高效利用资源能源,强化生态环境保护,建设资源节约型、环境友好型社会。5月,国家发改委、科技部会同水利部、建设部和农业部发布《中国节水技术政策大纲》(以下简称《大纲》),这是我国发布的第一个涵盖了农业、工业和城市生活节水技术的政策性文件。《大纲》共5章146条,将在以下几个方面发挥引导作用:一是引导节水技术研究、产业发展和节水项目投资的重点技术方向;二是引导成熟的、先进的节水技术与工艺的推广应用;三是引导推动淘汰落后的技术、工艺和设备;四是为各地区、各行业编制节水规划提供技术支持;五是为各地区、各行业制定取水定额标准提供技术基础支持。把节约水资源作为节水型社会建设的重点领域之一,充分反映了国家对于解决水资源短缺问题的高度重视。

3.维护河流的健康,成为中国水资源部门的新承诺

面对困扰中国河流的诸多生态问题,水利部、流域机构、研究团体、民间人士逐步认识到河流生态系统健康的重要意义,纷纷提出将河流健康作为实现水资源和流域管理的目标。

2005年4月16~17日,由水利部、世界自然基金会、长江水利委员会等共27家单位共同在武汉召开了首届“长江论坛”,论坛通过了《保护与发展——长江宣言》。10月20日,由60多个国家、地区以及20多个国际组织的800多名代表共同在郑州举行的第二届《黄河国际论坛》上发表题为《维持河流健康生命》的宣言。这两个宣言均强调河流是有生命的,人与河流唇齿相依,休戚与共,呼吁实现“人与自然和谐相处”。流域不仅是完整的自然地理单元,也是独特的经济和人文地理单元,水资源的不可分割性、流域生态经济、社会、文化的相互依存性,决定了必须以流域为单元,遵循自然规律、经济规律和社会规律,逐步实现流域管理和行政区域管理相结合的流域综合管理。面对河源衰退、尾闾消失、河槽淤塞、河床萎缩、河道断流、水体污染等,及由此导致的依赖河流动力的周边生态系统产生紊乱乃至崩溃的严峻现实,维持河流健康生命,是人类在自然界中的警醒和回归,更是人类社会可持续发展的必然要求。

2005年,在汇丰银行的资助下,世界自然基金会支持的“重建江湖联系、恢复生命之网”长江项目已经使天鹅洲长江故道、武汉涨渡湖、洪湖、安庆白荡湖等阻隔湖泊试行季节性开闸通江,探索了为确保长江的健康,如何恢复阻隔湖泊与长江的季节性生态与水文联系。如武汉涨渡湖的挖沟闸2005年6月15日至7月6日进行开闸,现场监测表明,开闸期间,向涨渡湖引洪1760万立方米,引进泥沙1662吨,引入鱼苗527万尾,未见钉螺入湖,而多年未见的银鱼、寡鳞飘鱼在湖内重新出现。

8月1日,水利部部长汪恕诚在以“水利工程生态影响”为主题的“今日中国论坛”上表示,今后在水利建设中将继续高度重视生态问题,把改善和修复生态作为水利工作的重要任务,保护河流的健康生命,认真对待和科学处理水利工程对生态的影响问题。

2005年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,对水电开发的表述是“在保护生态基础上有序开发水电”,而上一个五年计划的表述是“积极发展水电”。新的方针如果能被水电开发部门等真正重视、落实,实在是一个可喜的重大变化。

4.水权、排污权交易等市场机制成为水资源管理的新尝试

2005年,中国在如何运用市场机制来充分调配水资源这一热点问题上,迈出了实质性的一步。

2005年1月6日,全国首例“跨城市水权交易工程”——义乌-东阳横锦水库引水工程全线完工,标志着中国进入运用市场机制进行水资源分配的实践时代。

6月1日,福建省宣布试行闽江水环境保护补偿机制,让受益地区、受益者向水环境保护区、流域上游和水环境保护项目建设者提供经济补偿,并将水环境保护正式列入官员绩效考评。

被称为“中国经济发展主引擎”的长江三角洲地区,也已经开始尝试采取排污权交易的方式,以此来调节经济发展与环境保护之间的平衡。

5.公众参与水资源保护的作用日渐突显

由于地方政府和污染企业的利益关系,在治理污水和发展经济产生矛盾的时候,地方政府总是要力保发展,地方环保局又岂敢不大开方便之门?让公众参与监督,让公众通过媒体发出声音,引入公益诉讼机制,让公众真正获得起诉污染企业甚至起诉执法不力的环保部门的权利,是改变目前肆意排污局面的有效途径。

虽然目前公众参与还有这样那样的障碍和困难,但2005年仍然是公众参与水资源保护作用日渐突显和受到肯定的一年。在诸如“圆明园湖底防渗事件”、反对大规模无序开发水电,以及诸如“首届长江论坛”、“黄河国际论坛”等,许多国内外民间环保团体都起到了相当的作用。2005年第六届“福特汽车环保奖”结合中国环境保护实际和中国政府的号召,首次设立了“保护水资源,共创和谐生活”的鲜明主题,评选出的22个获奖及提名项目,比较集中地体现了公众参与水资源保护的作用。

2005年年底,中国文化书院绿色文化分院(习称“自然之友”)与云南省大众流域管理研究及推广中心(习称“绿色流域”),因为在反对大规模无序开发水电中突出的建设性作用,被国际上极有影响力的、有一百多位诺贝尔奖获得者为撰稿人的《科学美国人》杂志,评为年度全球50佳(其他入选机构有世界卫生组织、哈佛大学医学院、英国皇家学会等)。入选理由是:代表民族环保良知的中国本土民间组织,体现了中国改革的新动力。

2005年11月23日,国务院常务会议通过了《国务院关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》其中把“要鼓励公众参与”作为七个工作重点之一,是顺天应人的明智之举。这需要有关部门在鼓励成立民间环保团体,健全公众参与立法、执法、监督等的制度建设上,做出切实的改进。

三 未来中国水危机的对策展望

2005年,中国在水资源、水生态保护及相关政策领域方面取得了重大进展,但是中国水问题的根本困境仍然没有解决。响应水危机的行为调整,既需要改变过去以工程建设为核心的治水之策,转向更多的制度建设,也需要把政府水利主管部门的主要职能从工程投资优先转向制度建设、公共服务、社会管理等领域。根本解决中国的水危机,至少需要在如下一些关键领域取得突破性进展:

1.制定协调统一的涉水法律框架与法律法规体系

在中国目前的立法机制下,法律的制定和修订具有明显的部门痕迹,涉水法律多,如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》、《渔业法》、《环境保护法》等相关、配套法律法规。但是,目前已有的法律制度难以发挥应有的作用,原因在于各部法律之间的关系不清,难以协调,造成各管理部门之间的职权范围不明,致使权力设置的重复或空白。只有分工没有协作,反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。2005年水利部与国家环保总局为淮河流域限制排污总量所持不同意见,进一步说明了法律之间相互协调的重要性。

此外,目前我国的涉水法律法规存在明显的空白领域,如所涉及的内容主要是水质保护的内容,在水量保护以及水生态系统保护与修复方面还没有比较具体的法律法规;关于入河排污口监督管理仅有水利部的规章,水功能区划的管理办法也还只是一个规范性文件;在饮用水水源地保护方面,还是1989年国家环境保护局、卫生部、建设部、水利部、地矿部五个部委联合颁发的《饮用水水源保护区污染防治管理规定》.,至今还没有一个专门的法律或者法规,没有反映1990年代以来中国饮用水问题的新形势与新问题,与当前对饮用水水源地保护的迫切需求也不相吻合;流域机构从流域的角度怎样行使水资源保护的管理权仍然显得模糊不清,如何实施流域管理与区域管理相结合的水资源管理,并没有可操作的法律规定。

系统地解决中国的水问题,需要制定协调统一的涉水法律框架与法律法规体系,特别需要在跨行政区与跨部门的水资源、水环境管理方面明确各方的职责、协调与合作的机制。同时,提高法律的科学性、可操作性,并加强公众在立法和执法过程中的参与和监督。

2. 流域机构成为河流的代言人

在加强涉水法律体系建设的同时,进一步完善水资源管理体制。如按照《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》,以及国务院的“三定”方案,加强水利部门或流域管理机构对水资源保护的职责,特别是在水量保护方面保证江河合理流量(环境流量)、湖泊水库合理水量,在水质保护方面制定管理水功能区划、对设置排污口进行行政许可、核定水域的纳污能力、提出限制排污总量意见、监测水质等职责。

水资源管理体制的核心目标就是要改变目前管理机构多、“九龙治水”且缺乏应有的跨部门、跨地区协调机制的局面,在流域尺度上,建立新型的流域水资源管理机构——河流的代言人。目前,水利部门主要对江河湖库等水源地和农村水利、防汛抗旱负责;城市供水、排水和城市地下水由城建部门负责;城市以外的地下水由国土部门的地矿局主管;城市排污由环境保护部门把关;水生生物保护由农业部门下属的渔业部门负责;与水资源密切相关的湿地由林业部门负责;内河航运由交通部门负责;安全饮用水标准由卫生部负责制定;大型水电建设由电监会、国资委(负责国有电力公司的管理)等负责。一些城市还设有公用事业局、市政管委会这样的机构,参与城市供、排水等环节的管理。既然“九龙治水”、“群龙无首”,那么“各自为政、各谋己利”就成为一种必然的结果,不足为奇。

要从根本上解决日益恶化的、以水为主的流域性生态问题,必须在新型的法律框架下,赋予流域机构足够的法律地位,让流域机构合法地、“义不容辞地担负起河流生态代言人的重任”,让新型的《流域综合利用规划》指导流域内各行政区的社会经济发展规划和专题资源开发计划。

3.市场手段成为合理配置水资源的基本途径

2005年,不断出现的水权交易实例,已经为完善水权界定、水权转让等相关的政策与规范提供了宝贵的案例。节约用水,是解决中国水资源短缺问题的根本途径,而只有通过基于市场的水价、水权等经济手段,才能保证节水政策和措施能够落到实处。

4.公众参与成为提高水资源管理效率的有效途径

在推进中国涉水法律、制度、体制、政策等工作的同时,还需要充分认识到公众在解决水问题方面的力量。首先,要通过各种宣传手段,提高公众的水意识。只有意识提高了,守法、监督、节水、参与等才能变为一种自觉的行动;其次,及时公布涉水领域的重大信息,让公众能够及时了解国家的大政方针,确保信息对称;第三,鼓励公众与新闻对政府、用水大户等监督;第四,建立听证、咨询、对话等平台,鼓励公众参与重大的涉水决策。

5.实现建立节水型社会的技术突破

2005年六部委联合颁布的《中国节水技术政策大纲》提出了通过节水技术政策的实施力争实现的节水目标,即在2005~2010年间实现工业取水量“微增长”,农业用水量“零增长”,城市人均综合用水量实现逐步下降。要实现这一目标,除了要建立以水权、水市场等经济手段为主的节水机制外,更需要针对不同的节水领域,在技术层面上取得一系列的突破,以廉价、实用、高效的节水技术,推动节水型社会的建设。(作者 李利锋:世界自然基金会; 邹蓝:深圳商报经济研究所)

本文摘自《2005年:中国的环境危局与突围》,由社会科学出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。