1 就业是预防失地农民贫困的最佳途径

我国现行征地安置政策的设计思路和补偿标准，不足以预防失地农民的贫困。大量的实证调查揭示，纯粹的经济补偿关系和低标准补偿，在结果上无法恢复农民失地以前的收入和生活水平。在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。按照我国东部地区一般耕地年产值每亩800元计算，土地补偿费和安置补助费两项之和不过8000-12800元，就是达到法律规定的“不得超过”的30倍，每亩也只有2万多元，仅相当于普通公务员一、两年的工资收入。中西部地区的情况更甚。有研究显示，根据现行征地补偿安置办法，一些城市的土地补偿和安置补助费仅相当于上年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。如果将土地补偿和安置补助费全额直接替农民趸交养老保险，每月领到的养老金只相当于当地近郊现行最低生活保障费1／3的水平。

在有关失地农民如何摆脱贫困的讨论中，一个基本共识是：就业是预防失地农民贫困问题的最好办法。这是因为，在现有体制下，农民失地犹如经历一次经济和生活上的剧烈地震。它不仅使农民损失了收入、资产、权利和地位，同时也摧毁了农民维持生计的生产体系。在普遍缺乏物质和生产性资产的情况下，劳动力实际上构成了失地农户众多生存策略的核心内容，因而可能是其主要甚至是惟一的资产。因此，为失地农户提供运用其最有价值的资产---劳动力就业的机会，其脱贫效果可能最为彰显。其次是绝大多数失地农民具有强烈的就业意愿和动机。国家统计局农调总队一项全国性的调查结果显示，天津市有54%的失地农户表示就业是最急需政府帮助解决的问题，河北迁安、高碑店市的失地农户有80%以上反映就业困难，山西省有55.6%的失地农户迫切希望有就业机会。

2 当前失地农民的就业状况不容乐观

失地无业问题较为严重

据杭州市政府有关部门统计，1998年-2003年，全市 (不含滨江、萧山、余杭区)共有征地农转非人员15.68万人，其中就业年龄段(男16-60岁，女16-50岁)的11.08万人。而在就业年龄段人员中，目前暂无业和处于失业状态的有5.76万人，占52%。预计今后几年，全市失地无业人员还将以每年4-5万人的速度增加。另据四川省劳动保障厅的调查，截止到2003年底，全省134.12万征地农转非人员中，仍处于就业年龄内的有88.08万人，其中从征地后一直未就业的有45.64万人，占征地农转非劳动力人数的51.8%。也就是说，无论是东部沿海经济发达地区，还是中西部经济欠发达地区，失地后应就业而未能就业的人数均超过半数，可见农民失地无业问题在全国既普遍也较为严重。

进一步分析表明，失地无业农民中，就业最困难的主要有三类群体：一是大龄失地农民，尤其是女35男40岁以上者。这部分人多以农业生产为主，现在没有了田地，由于年龄、文化、体力、技能等限制，转业十分困难。即便就近能找到一份有收入的工作，也多不稳定。二是失地前完全依赖土地为生的纯农民。对于他们来说，失地就意味着失业，大多数人很难找到合适的工作岗位。三是生活在远郊和偏远地区的失地农民。相对于分布在城乡结合部或经济发达地区的失地农民，这部分人的就业机会和就业选择性要小，就业意识和择业观念也比较保守，因而失去土地对他们就业影响很大。

 隐性失业现象极为普遍

据北京市权威人士的资料，截止到2001年底，京郊11.4万劳动年龄段征地农转非人员中，已获得就业安置的5.3万人，仅占46%，其余的都是自谋出路。进一步分析表明，即便是不足半数已就业安置的人员，隐性失业或不充分就业现象也极为普遍。典型调查资料显示，截止到2004年4月，北京丰台区某乡待工人员4700多人，占全乡农村劳动力总数的19%；朝阳区某乡已就业的4693人中，从事绿化、卫生保洁、治安联防工作的有1819人，约占全部已就业人员的四成，远超过当地的实际需要。

就业转失业比例过高

随着劳动用工制度的改革和企业的转制、兼并和倒闭，过去已实现“招工安置”或“就业安置”的失地农民，大多被裁减或失业回村。据四川省劳动和社会保障厅的调查，在全省历年征地已得到就业安置的2.94万人中，到2003年底处于失业状态的人数为24.46万人，占征地时已得到就业安置人数的56.96%。另据浙江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征用土地招工安置4916人（只占应招工安置人员的72.67%），目前已有80%下岗回村。绍兴县北海街道塘南村因土地征用有750个劳动力农转非后被安排在瓷厂、面粉厂、丝绸炼染厂等企业，到目前为止已有70%人员先后下岗。失地农民回流返村就业，给村集体带来很大的工作和经济上的压力，一定程度上影响了当地的社会稳定。

3 影响失地农民实现就业的主要因素

建设征地过多过急

以北京市为例，位于北京市三环路与四环路内外的第一道绿化隔离带，启动于2000年，2003年基本建成，绿化总面积102.3平方公里，涉及6个区，26个乡镇，91个行政村，339个自然村和3个农场，总人口88.5万。这项工程涉及的征地范围之大，人数之多，时间之短，前所未有，由此带来的就业压力也就可想而知。据统计，目前丰台区共有1.8万农村富余劳动力，其中10404人是因为绿化隔离带建设造成的。截止到2003年上半年，朝阳区绿化隔离带地区80个村仅因绿化就导致13191人失业。

原有就业渠道弱化

首先，传统农业由于受耕地面积不断减少和种养结构变化的影响，消化、容纳农村劳动力就业的能力正在削弱。其次，随着土地大量被征用，乡村企业不仅难以拓展新的发展空间，原有的企业也大批被迫关闭、搬迁、拆除，由此带来的的直接后果至少有两个：一是大量已安置就业的征地农转非劳动力集中下岗待业。二是以往安置征地农转非劳动力的主渠道变窄甚至堵塞。调查显示，截止到2003年底，北京市第一道绿化隔离地区累计关闭、搬迁、拆除各类企业3238家，涉及职工9.1万人，其中本地职工4.9万人。仅2003年累计关闭、搬迁、拆除各类企业1066家，涉及当地职工1.8万人。尤为严重的是，被迫关闭、搬迁和拆除的乡村企业，在人员、时间、区域分布的相对集中的特点，更加剧了征地农转非劳动力的就业难度。再次，乡村第三产业尤其是商业、旅游、饮食服务等行业正处于调整和发展之中，由于其发展定位尚未完全明确，大部分失地农民尚不能适应产业结构的调整，处于产业结构调整之外。

现行征地安置方式单一

目前，各地对失地农民普遍采取的是一次性货币安置的方式，即失地农民在一次性全额领取安置补助费后，自主择业，自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇。根据四川省劳动和社会保障厅的统计，1999年至今，全省因征地农转非427395人，采取货币安置自谋职业的311955人，比例高达72.99%。

货币安置的优点在于操作简单，农民心理上容易接受。一个明显的缺陷是不利于失地农民尤其是大龄失地农民的就业。

更何况，一次性货币补偿金直接发到失地农民手中可能因他们只注重眼前利益或使用不当，对解决就业反倒成为一个不利因素。重庆市农调队的问卷调查表明，超过半数的失地农民将领到的土地安置补偿费用来补贴家庭日常生活开支，而真正将这笔钱用来发展和投资从事个体经营的只占一成。

农户资产萎缩严重

资产的社会福利效用是显而易见的。以失地农民最宝贵资产——房屋和宅基地为例，一方面，房屋和小块宅基地是许多失地农民的安身之所和家庭经济收入的重要来源。众多资料显示，房租收入已经成为城郊结合部失地农民全年收入的主体。据统计,北京朝阳区农村有8763户出租楼房16252间，53111户出租平房232994间，年租金约5.4亿元，占农民劳动收入所得总额20亿元的27%。该区LGY全乡房租收入已占全乡劳动所得收入的三分之一。另一方面，房屋和小块宅基地也是失地农民实现就业的重要途径。如中年女性农民可利用房屋或房前屋后的宅基地发展养殖业、传统手工业等庭院经济，城乡接合部的农户可利用自有房屋兴办三产或出租来发展“瓦片经济”，以实现就业意愿或缓解就业压力。

自身就业能力较弱

当前，以“市场就业”为取向的劳动用工制度改革和以“知识经济”为基础的产业结构调整，对求职者的年龄、知识、技能和市场竞争意识要求较高。与此相对照，失地农民在就业方面明显处于劣势地位。具体体现在以下三个方面：

一是自身条件的影响。

二是生活方式的影响。

三是就业成本的影响。

4 解决失地农民就业难的对策建议

从根本上说，就业促进政策有赖于以下四个独立的选择：提高就业能力，广辟就业渠道，消除就业障碍，重视资产建设。这是同一意义上的四个组成部分，措施虽然是综合性的，但应区别不同对象采取不同的应对策略。

增强就业能力，提高失地农民的就业机会

通俗地说，就业能力是指个体获得工作和保持工作的能力。如前所述，失地农民的智力含量、质量水平、就业观念，均难于适应目前劳动力市场的需求及变化。要提高他们的就业机会，就业能力的增强显得尤为紧要。

提高失地农民的就业能力，责任主要在政府。从实际情况看，各级政府可把工作重心放在以下三个方面，以推动失地农民积极就业。

（1）建立完善的就业服务体系。

（2）重点加强职业技能培训。

（3）用经济手段和优惠政策降低劳动力成本。

广辟就业渠道，千方百计增加失地农民的就业

解决失地农民就业问题的根本出路在于发展经济。在此之外，另一个重要的方面是，政府要积极探索多种形式就业安置办法，把就地安置、招工安置、投资入股安置、住房安置、划地安置和失地农民自谋职业等安置形式有机结合起来。

（1）继续发挥征地单位就业促进的作用。建议在出让土地时，本着互惠互利的原则，与征地单位签订提供一定数量或一定比例就业岗位的协议，或在同等条件下优先吸纳被征地单位的劳动力。

（2）积极鼓励失地农民自谋职业，自主创业。鼓励失地农民从事经商开店等活动，并在政策允许条件下对自主创业人员在资金、税收、场地、收费等方面予以扶持，以减少他们的创业风险，增强自主创业的信心。对农业生产方面有特长的农户，要发挥他们的种植、养殖技能，为他们积极创造条件到农业园区、异地、基地继续从事农业生产。

（3）积极探索市场经济条件下集体创业的新路子。村集体经济组织的发展是失地农民就业的重要途径。国家征用土地时，应在规划区内留出一定数量土地返回给村集体，由村集体经济组织开发、经营，安置失地农民就业；在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的行业和产业。同时，政府应制定扶持政策和创造条件，帮助这些集体企业快速成长。

（4）大力开发社区就业岗位，把解决失地农民再就业问题同加强城市的绿化、环保、卫生、交通、便民服务等项事业结合起来，使之形成提供就业岗位与创造本地财富的新循环。

（5）实行公共就业工程计划，如实施建筑、道路、绿化、社会建设等劳动密集型工程，或结合当前城乡环境整治等工作，帮助大龄失地农民再就业。

（6）就业资源枯竭地区，应组织开展劳务输出。

消除就业障碍，为失地农民营造良好的就业环境

各级政府和社会各界要像关心城镇下岗职工那样关心支持失地农民的就业与再就业，逐步清除各种不利于统筹城乡就业的制度和文化因素。当前要着力加强两个方面的工作：一是消除影响征地劳动力流动和就业的各种壁垒，保护他们的合法权益，切实解决好农民进城后的职业培训、子女教育、劳动保障以及其他服务和管理。二是把失地农民纳入城镇就业体系，与城镇居民享有同等待遇。

重视资产建设，缓解失地农民的就业压力

失地农民的资产建设，有赖于政府的重视和培植。首先，政府应充分认识资产建设对失地农民的就业促进作用，把资产建设作为失地农民就业战略的重要内容。其次，政府应从政策上引导和帮助失地农民积累资产。可行之策有两条：第一，抓好失地农民的住宅规划与建设。城市规划部门与建设单位在设计建造失地农民的住宅时，既要考虑确保他们乐有所居，也要方便他们能从房屋资产中形成长效受益机制。具体而言，原则有三：一是住宅最好规划在具有一定商业价值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅应实行小区化。居住小区化不仅能方便居民日常生活，居住区内商业用房也可作为村集体资产获取收益。三是推行多层公寓住宅。多层公寓既可把节约下来的宝贵土地用于发展集体经济，形成一份产业，也便于失地农民在满足自住的基础上，有一定面积的房屋用于出租，获取租金收益。第二，壮大村级集体经济。对于必须由国家征用的公益性建设用地，可以在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由村集体经济组织开发、经营。留用地比例以征用地总面积的20%为宜，10%专项用于村集体发展二、三产业，另外10%用于农民生活安置。对于那些土地征用量大，土地征用补偿费较多的行政村，政府应积极倡导社区股份合作制的改革，促进集体资产保值、增值。

一句话，让失地农民通过自身的资产建设，形成长效的收益机制和提供稳定的就业机会，化解当前的就业压力。

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）