2003年，国家发展改革委员会宏观经济研究院课题组对再就业政策实施情况进行了跟踪调研。以就业困难城市为重点，兼顾不同区域和不同规模城市分布，对东北地区（沈阳、长春、本溪、阜新），中部地区（太原、大同、平顶山），西部地区（昆明、贵阳、西安、银川、包头），东部地区（上海、无锡、青岛）的15城市进行了信函调查。调查采用2003年6月底和9月底两个时点情况，以进行动态对比；对天津市、沈阳市、鞍山市、大同市和大同煤炭矿业集团公司进行了典型城市实地调查；对北京市大栅栏街道，采取社区内下岗失业人员抽样问卷调查（220份）和相关人员访谈的典型社区调查；在大同市统计局城调队协助下，对大同市两户下岗失业人员家庭进行了入户访谈；选择四个同一背景城市，包括天津市（100份）、沈阳市（100份）、鞍山市（50份）、大同市（102份）进行民意问卷调，问卷由四城市统计局城调队进行，样本采用城市家计调查抽样框内下岗失业人员家庭随即抽样取得，全部采用严格的入户访谈方式，全部收回并全部有效。

综合对2003年积极再就业政策执行进展情况、执行过程主要因素的评价、阶段性成果和问题等方面的分析，可以对2003年积极再就业政策执行效果得出基本结论：进一步完善了我国再就业政策，丰富了我国再就业实践，搭建了积极就业政策的基本框架，为今后实施积极就业政策的长效机制打下良好的基础；全面实现阶段性政策目标，对解决国有企业下岗失业人员及“4050”重点就业困难群体再就业问题，从而在社会更大范围的下岗失业问题取得显著成效，对促进就业再就业具有重要的短期政策效应和潜在的长期政策效应；政策投入的加大与政策效果的提升总体同步，但不排除规模效应下的低效率存在；积极的组织协调，提高了政策执行效果；部分政策间的冲突，制约了政策积极效应的放大；政策目标群体的单一性，降低了政策的社会公平性；政策执行的地域间差距，影响了政策总体效果。

根据调研的结果，对完善再就业政策提出以下建议：

1 进一步发挥宏观政策对就业再就业的促进作用

第一，积极促进服务业和劳动密集型行业发展。服务业作为第三产业的发展是与经济发展水平密切相关的。据统计分析，当一国人均国民收入为500～1000美元时，第三产业在就业人口中的比重约为25%～36%，只有当人均收入超过3000美元时，第三产业在就业人口中比重才会有更快增长。目前我国人均GDP已达1000美元，2002年第三产业就业比重为28.6%，在逐年提高基础上又有所提高。但总体水平与发达国家和部分发展中国家相比差距显著，并且内部结构不尽合理。鉴于第三产业具有较强的就业吸纳能力，在宏观政策上应采取全面促进的方针。应打破行业垄断，对电信、电力、交通、教育、医疗、金融等公共服务事业和高端服务业逐步实施开放式准入政策，鼓励民营经济进入；在财政支出、税收减免和补贴、金融体系和投融资政策等方面加大向发展服务业和劳动密集型行业倾斜，降低其进入成本和创业风险；在注意提高就业吸纳水平的同时，还要重视对产品劳动技能等级提升及高端服务业发展的扶持和引导，在促进就业的同时提高国际竞争力。

第二，发挥公共投资的“乘数”作用。在促进就业的作用上，财政政策通常被认为比货币政策具有更为直接和显著的效果。应在转变政府职能中，调整财政支出结构，提高财政对扩大就业的支持力度。一方面，在国债投资和常规性支出方面继续加强对公共基础设施建设的投资，减少因基础设施短缺而造成的经济发展瓶颈约束，发挥公共投资对经济发展的“乘数”作用，从而促进就业扩大，同时，对特别困难的老工业基地、军工产业基地、中西部贫困地区的转产、振兴提供财政专项拨款，提高财政支出对就业的拉动效果。另一方面，建立稳定规范的政府就业服务和就业援助预算制度，继续加大各级政府在就业援助和就业服务中财政资金投入，尤其是对欠发达地区和就业问题比较集中的地区，中央财政应给予特殊援助政策及资金扶助，促进就业难点的解决。

第三，探讨促进就业的不同模式。与建立合理的区域分工布局相适应，探讨促进就业的不同模式，在优势互补中提高资源配置效率，促进经济发展和就业扩大。当前在加大经济结构调整力度的同时，重复建设的问题仍然没有得到有效的控制，地区间经济发展及就业模式存在比较严重的同构化问题。这将不利于经济的持续发展和就业促进。各地政府应当下力气研究本地发展优势，制定与之相适应的人力资源开发及就业促进规划，中央应从国民经济全局的角度，对生产力布局统筹规划，积极引导，对重点产业、重点行业的生产基地，给予政策倾斜，避免千篇一律、如出一辙的地方发展模式，在区域优势互补和劳动力跨区域的流动中优化国民经济结构和促进就业。

第四，建立与经济发展模式相适应的就业主体培育体系。我国劳动力供需结构的矛盾，严重制约了劳动力存量和增量的就业水平，暴露出教育与经济发展对人力资源需求的严重脱节。突出地表现为基础性教育水平的低下和继续教育的滞后。劳动力整体受教育程度低下，尤其是欠发达地区和农村的基础教育发展落后，已不仅严重制约了本地区经济发展和劳动力就业，而且也对国民经济发展和就业的全局产生了严重的制约。与此同时，继续教育对高等学历教育的偏向，使一部分取得高等学历的人员找不到适合自己知识结构的职业，而且相当规模的没有享受高等学历教育的新生劳动力，由于缺乏应有的劳动技能，而不能进入已有的就业岗位。因此，要培育与经济发展需要相适应的合格的就业主体，就必须高度重视对公共教育和民办教育的发展扶持，通过财政投资、转移支付及税收、信贷优惠等宏观调节手段，尽快在全国范围内提高基础教育水平，尤其是欠发达地区和农村地区的基础教育水平。与此同时，鼓励企业和用人单位建立自己的职工继续培训制度和培训计划，同时重视中等和高等职业技能教育培训体系建设，使教育最大限度地满足就业的需求。

2 通过制度建设促进就业再就业

首先，加快就业立法建设。制定和实施就业法规是保障劳动者权利和机会的基本措施。发达市场经济国家普遍建立了法制化的就业保障制度，对政府和社会对促进就业的责任做出法律的约束。目前我国在就业法规方面，对劳动用工、劳动保护、最低工资等都制定的相应的法规，但尚没有就业促进基本法的保障。目前应将就业促进基本法的制定提上议事日程，将公民就业、接受社会培训、享受社会保障的权利，政府和社会力量对促进就业的责任和义务，保障公平就业机会，反对就业歧视和职业垄断，明确对非正规就业以及非公经济单位吸纳就业给以法律保护等内容列入就业促进法之中。完善就业法规制度建设。

其次，在加快政府行政体制和国有企业改革中，消除条块分割的行政管理体制对企业改革和促进就业再就业的制约，扩大政策优惠面，提高政策公平度，促进统一规范的劳动力市场的形成。建设统一劳动力市场是各项相关政策的方向,政府目前应注意解决三个问题:一是,规范劳动力市场秩序,保障劳动者能公平竞争择业,消除地区封锁和行政割据造成的劳动力市场分割,防止政策性偏向或歧视，尽快将再就业优惠政策向社会更广大范围扩展，提高政策公平度；二是,逐步建立全国性统一劳动力市场,改变由劳动,人事,农业等部门分别管理的状态,形成由劳动部门统一管理劳动力市场的体制，执行全国统一的劳动力市场政策和法规，逐步进行城乡户籍制度改革,为农业劳动力流动,加速城市化进程创造条件；三是，对中央企业和省属企业（未在省级市）的劳动用工和社会保障管理应尽快实行属地化，并逐渐弱化企业的行政隶属关系。属地政府应接纳企业在改革中分离出来的社会职能、公共事业等机构和人员，主辅业分离、辅业改制后改变身份的企业和职工，以及企业下岗失业人员和离退休人员，将其纳入城市统一的社会和市场管理体系中，以打通企业与社会的劳动力市场分割，减轻企业社会负担，促进企业的改革发展，消除由于行政分割造成的就业和社会保障政策落实中的死角及不协调，促进就业再就业在社会范围内规范有序地运行。

第三，继续加大国有企业改革力度，将资产重组、精干主业、辅业改制、明晰产权等改革措施与促进职工就业再就业有机结合，在改革和发展中创造就业增长点，增强企业对劳动力的自主吸纳能力。从就业再就业工作的角度看，国有企业改革的进展和成败对就业形势的影响关系重大。“十一五”时期是深化国有企业改革的关键时期，应在指导思想上摒弃传统体制下为安置就业而采取的“产业保护”和“企业保护”，通过制度创新增强其竞争力，确立其在国民经济的主导地位。为此，一方面，必须加快劣势企业退出市场的步伐，加大政策性破产力度，使那些已不具市场竞争力的企业，如符合关闭破产的企业和资源枯竭型矿山等尽快退出市场，给部分企业中的“怀抱大集体”和部分劳服企业破产政策，加大国有资产改组重组的力度；另一方面，将尚有市场竞争力或亟待提高主业核心竞争力的国有大中型企业改革方式由原来单纯的“减员增效”调整为“主辅业分离辅业改制分流安置富余人员”。努力达到在促进国有经济合理布局和结构调整中开拓就业新途径的制度创新效应。

第四，建立完善与促进就业相协调的社会保障制度，进一步扩大失业保险覆盖面，适度把握“低保”金标准及其审批和发放，同时健全失业保险制度，加大用人单位失业保险费的征缴力度，扩大保险覆盖面，尽快出台灵活就业人员社会保障办法。针对再就业政策落实过程中社会保障政策与促进再就业工作的某些不协调之处，应重点在两个方面加以解决，即最低生活保障的“过”和失业保险“缺”的问题。根据调查显示的部分城市中的部分用人单位申请失业保险补贴不积极的情况，以及失业保险推行中用人单位以种种不规范作法逃避为雇员参保缴费的情况，今后应加大扩面征缴工作的力度，并将重点放在非公经济单位，同时给以老工业基地等失业保险金支付困难地区更多的关注，指导做好并轨和失业保险接续的工作，对基金压力较大的地区，通过省级失业保险调剂金调剂和地方财政补贴等方式，做好失业保险发放工作，防止拖欠失业保险金。针对目前部分城市和社区中已经出现的低保冲击再就业的问题，民政部门与劳动部门应协调一致，进一步明确政策标准，制定切实可行的制度性措施，保证低保政策的适度性。

3 促进再就业政策与就业政策的融合和统一

其一，要在力促已进中心下岗人员再就业的同时，加快下岗人员出中心的步伐，在政策上明确截止进入再就业中心的时限，使再就业中心在既定时间内完成其历史使命。

其二，加大力度完善社会保障制度，尤其是失业保险制度，为建立市场主导型的就业机制创造制度保证条件。

第三，在财力可承受限度内，在失业人群中扩大享受政策优惠覆盖面，有条件的地方应逐步将就业援助重点转向市场机制主导作用下政府应扶助的两个重点人群—长期失业者和新成长劳动力中的就业困难者，消除所有制界限。

其四，有条件的地方可逐步取消《再就业优惠证》，按照一般就业服务的操作规则，确认失业者身份和享受政策优惠资格，消除与优惠证相对应的过渡性优惠政策对部分人群的限定及由此产生的政策漏洞。

就业政策的统一是大势所趋。但这一目标是否能如期实现，在很大程度上还要取决于宏观形势、政府管理体制和国有企业改革推进的力度。

4 进一步提高就业再就业政策效果的其他建议

第一，加速完善我国就业调查统计制度和工作系统，为就业政策制定提供科学依据。鉴于目前我国就业调查统计工作体系尚不完善，劳动统计与实际情况距离较大，就业政策依据不足的现状，有必要尽快制定符合国际通行概念的就业失业指标、指标体系及调查统计制度，在部分重点城市局部试行，逐步调整完善。近期内，统计部门应将调查失业率和就业人口等重要指标情况在政府机构和政策研究机构等更大范围内推出，为政策研究和政府决策提供参考。

第二，重视建立对就业政策等政府公共政策的科学评估制度，促进政策实施效果的提高。科学系统的评估对于确保积极劳动力市场政策和项目的成功是必要的，宏观层面的定性分析应结合微观层面的定量分析，并充分考虑实施一项政策或项目经济和社会成本。

第三，完善政府业绩考核标准，考核应强调工作质量和效率。此次再就业政策的落实对工作考核给予了特别的关注。劳动部已发布了《关于落实再就业政策考核指标几个具体问题的函》（劳社厅函【2003】227号），进一步明确了“净增就业岗位”和“下岗失业人员再就业人数”指标的概念、统计方法和考核办法，给地方政府具体操作提供了依据。一些地方政府也制定了本地的考核办法，如上海市政府2003年6月份发布了《上海市建立促进就业责任考核体系的通知》，考核内容主要包括：新增就业岗位情况，促进就业优惠政策的落实情况，强化就业服务的情况，促进就业的资金投入情况，地区就业困难人员的就业托底情况，国有企业减员控制情况和地区失业人员控制效果等。从以上考核内容看，多为数量和规模指标。要科学考核业绩，还应增加对工作的质量和效率的考核。因为不同的资金投入水平必然会带来不同的数量规模效应，但这并不能够反映一定资金投入水平下的工作质量和效率高低。而后者在目前资金总体紧张的情况下更应得到足够重视，尤其是对欠发达地区和老工业基地的考核，更不能简单地以净增就业岗位数量等指标与发达地区城市做类比。对工作质量和效率，例如再就业补贴资金的使用效果考核，可用“接受培训者领取培训合格证（获取职业资格证书）比例”、“新增再就业人数/每单位资金”、“再就业者收入提高幅度”等指标来衡量。将工作的着眼点引向提高工作质量和效率方面。完善考核办法对后两年进一步提高再就业政策执行效果有积极意义。

第四，对历史遗留的特殊就业困难群体提供特殊过渡性政策，为其解决基本生路。中央首先应对部分大型国有企业内部的、当年为解决待业青年就业根据国家有关政策成立的劳动服务公司等集体企业，给以允许破产的政策，尽快结束放长假的状态，促使其盘活资产，转产改制，与主业相剥离，并给其职工以适当的破产补助或转岗补贴。对老工业基地、资源枯竭型的重点地区、重点行业、重点企业，在资金扶助上给以更多的倾斜，根据实际情况，将再就业政策惠及人群扩大到集体企业等非国有单位下岗失业人员，在社会更大范围内体现政府政策的公平性。对“4555”人员等特殊就业困难群体，在自愿的前提下，给予提前退休、退养等释放性政策，退休退养收入标准应以高于最低工资标准低于正常退休人员收入标准为基本尺度，从实际出发，适度降低劳动参与率，增加再就业政策弹性。

第五，进一步完善就业失业人员管理监察系统。强化用工监察和失业人员档案管理，与户籍制度、身份证制度、社保帐户制度和税收制度协调配合，尽快建立覆盖全市各种类型的企事业单位的就业管理监察网络，对企业用工、职工流动和工资收入等内容实施科学化、规范化、计算机化管理和监察，随时掌握变化情况，为失业保险金和最低生活保障金的合理发放提供依据。

最后，完善小额信贷操作办法，进一步发挥其在就业再就业中的积极作用。今后在政策完善过程中，小额信贷应该在保证安全的前提下考虑进一步简化贷款手续，并将小额信贷范围扩大到吸纳下岗失业人员达到一定比例的小企业。借鉴天津妇女创业服务中心的经营模式，鼓励社会非营利组织设立小额信贷经办代理机构，代理小额信贷的发放和管理，降低放贷成本，促进小额信贷业务发展和就业增长。（作者：赵越、吴要武、郑东亮、李天国、李爽）

（本文摘自由中国劳动社会保障出版社出版发行的《2005年中国就业报告》一书）