人口老龄化。据2000年第五次全国人口普查，当年全国有60岁以上的老年人占总人口的10.46%。其中，城市的占10.05%，城镇的占9.02%，农村的占10.92%。到2002年底，全国有65岁以上的老人9377万人，占总人口的7.3%。中国的老龄化还在加速。

    老龄工作的加强。根据我国人口老龄化的形势,党中央、国务院下发了关于加强老龄工作的决定,成立了全国老龄工作委员会,在民政部门设置了精干的办事机构。1999年10月成立的全国老龄工作委员会，到2002年底全国省级老龄工作机构的关系已全部理顺，78%的地市和65%的县市已按中央的要求建立了新的老龄工作机构，整个老龄工作机制逐步完善。29个省区市制定了贯彻《老年法》实施办法，16个省区市制定了老年人优待政策规定，各地积极开展了维护老年人合法权益的工作。同时,国家还制订了中国老龄事业发展“十五”计划纲要,初步形成了以居家养老为基础、社区为依托、全社会关心老年人、支持老龄工作的新局面。

    老年人基本生活的保障。2002年，各地政府为确实保障老年人的基本生活，不断加大工作力度。一是采取了一系列措施，解决养老金被克扣、挪用和拖欠问题，基本做到了养老金按时足额发放。为方便老年人，很多地方还大力推进了养老金社会化发放。二是积极推进医疗保险改革，积极推进了老有所医工作。广东、云南等地建立了医疗救助制度，注重老年人医疗保险政策的落实，农村老年人缺医少药的问题有所缓解。三是一些有条件的地方，推行了农村社会养老保险和多种形式的退养、生活补贴制度，山东、浙江等地推行了农村社会养老保险和退养、生活补贴制度，全国已有6000多万人参保，积累资金约216亿元，108万多农民领取了养老保险金。通过工作努力，各地加大了对贫困老年人的救助力度。如：吉林省开展了“救助万名特困老年人”活动，共捐款700多万元，有72000多特困老年人受益；江苏省建立城乡老年人最低生活保障制度和特困老年人社会救助制度，对低于保障线的特困老人提高保障标准20％到30％。各地加快了对老年人优待政策的落实。如：北京、天津等16个省市区制定了单独的优待规定。浙江、安徽、云南3省通过老年法实施细则对优待老年人提出了具体要求。山东省根据社会经济的发展，经过反复协调和修改，在全省出台了新的优待老年人规定，扩大了优待范围，提高了优待标准。各地探索了减免老年人负担的途径。如：山东省总结税费改革试点单位减免老年人负担的做法，450多万老年人免除了新增加的农业税3.18亿元，547万老年人免除了公益事业金1.16亿元，748万老年人免除了出资出劳金2.43亿元，三项合计达6.77亿元。湖北省做出对农村男60岁、女55岁以上的老年人在各项公益事业中免除筹劳的优待规定。

    老年人合法权益的保障。2002年，各地为确实保障老年人合法权益的保障，不断加大工作力度。各地有关部门设立了老年维权法庭、成立了“老年人法律援助中心”，全国大部分农村推行了签订家庭赡养协议书制度。司法审判和司法行政部门加大了对老年人维权的力度。辽宁省推广基层法院设立老年维权法庭的经验，涉老案件实行优先审理、从速结案、重点执行的办法。浙江省大力开展老年法律援助服务，全省司法行政部门管理的456家律师事务所、90家公证处、70家法律援助中心建立了老年法律服务窗口，通过发放“家庭律师卡”、“法律援助卡”等形式，一年来为老年人提供了4600多件法律援助服务。一些地区形成了从市县到乡镇（街道）的法律援助与服务网络，制定了法律援助管理办法，建立了法律援助工作队伍。江苏、山东、安徽、陕西、四川、吉林、辽宁等地为切实维护老年人的被赡养权，对有赡养纠纷的家庭实行签订《家庭赡养协议书》制度，签约率达85％。江西、湖北、山西等地农村注意发挥老年协会作用，调解家庭代际矛盾，成功率达95％。老年维权工作逐步深入，贫困老年人救助力度加大。

    老年人福利服务

    （1）老年人福利服务的法制化

    老年人福利服务是社会福利事业与老龄事业的有机统一。1984年的漳州会议上，民政部对老年社会福利事业明确提出“三个转变”（即：由救济型向福利型转变，由单纯供养型向供养康复型转变，由封闭型向开放型转变），使老年社会福利机构的服务对象开始突破传统的“三无”界限。1994年，国务院颁布了《农村五保供养工作条例》，标志着我国的农村五保工作走上了法制化和规范化的轨道。1996年，《中华人民共和国老年人权益保障法》正式颁布实施，它的制定和实施进一步丰富、健全了我国现行的法律体系。在家庭赡养和抚养、社会保障、参与社会发展、法律责任等方面对老年人应有的权利做出了明确规定，为实现“老有所养、老有所医、老有所乐、老有所学和老有所为”提供了法律保障。2001年，中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》出台，标志着我国老龄事业又进入了一个新的发展阶段。目前，中国已经形成了一个以《宪法》为依据，由相关法律组成的保护老年人，特别是处在特殊困境下的老年人合法权益的制度体系。与此相应，1997年，民政部制定了《农村敬老院管理暂行办法》，明确规定了敬老院的办院方针、原则和办院形式，使敬老院工作走上了法制化的轨道；1999年至2000年，《老年人建筑设计规范》、《社会福利机构管理暂行办法》、《社会福利机构基本规范》、《社会福利机构区域设置规划》等一大批文件规章和行业标准相继出台、颁布，在老年福利服务领域初步形成一个建设发展有规划、投资捐赠有优惠、硬件建设有标准、管理服务有规范的法制化管理体系。

    （2）老年人福利服务的发展状况

    截至2000年底，全国共有老年人福利机构5万余家，床位数总计104.2万余张，共收养老年人80余万人。其中：国家办养老机构1054个，床位数6.4万张，共收养城市无劳动能力、无生活来源、无赡养人和抚养人的老年人和自费代养老人6万余人；乡镇敬老院3.8万个，床位数84.8万张，收养“五保”老人62万余人，全国已有70％的乡镇建起了敬老院；街道办敬老室、托老所1.1万个，床位数约10万张，收养老人近9万人；社会力量投资兴办的养老机构1623家，床位数约3万张，收养老人4.7万人。截至2001年底，全国乡镇敬老院3.5万多家，集中供养“五保”老人68.6万；分散供养的“五保”老人186万。截至2002年底，在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有407.8万村民得到了最低生活保障，其中五保户51.1万人。在未开展农村居民最低生活保障工作的地区，按传统救济方式救济五保户162.2万人。

    “星光计划”：推进城市老年福利服务的重点工程

    （1）“星光计划”的启动

    2001年，民政部宣布全国社区老年福利服务“星光计划”正式启动：决定在2至3年的时间内，利用全国福利彩票资金筹集资金总额的80％，依靠政府投入、社会参与，总投资额100亿，建设一大批社区老年人福利服务设施、活动场所，建成居委会有站点、街道有服务中心、乡镇有综合性养老服务机构的星罗棋布的福利服务网络，建立健全社区老年人福利服务体系。通过“星光计划”的实施，以功能有效的老年福利服务设施为依托和载体，让老年人（包括各军休所的老人）在自己居住的社区内，基本生活有保障，家庭困难有帮助，看病保健有服务，娱乐体育有场所，活动健身有设施，促进了“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”的工作目标在基层的落实，不断提高老年人的生活质量。实现“星光计划”、社区建设和老龄工作的统一推进。

    （2）“星光计划”的实施

    首批“星光计划”从2001年实施到2002年5月全部建成并投入使用，共建设6821个“星光老人之家”，投资总额24亿元,其中,民政部本级福利金投入4亿元,地方福利金投入5亿元,地方财政和地方自筹以及社会力量投入15亿元。第二批“星光计划”项目11169个，共投入48.5亿元,其中,民政部本级福利金投入6亿元,地方福利金投入7亿元,其余为地方财政和自筹资金，计划2003年5月建成。第三批“星光计划”项目将重点资助县城镇和农村乡镇建设“星光老人之家”。各地在实施“星光计划”过程中勇于探索，加速了工作进度。如：北京项目建设实行“以奖代补”的政策；天津提出将“星光计划”打造成精品工程，提高“星光计划”的科技含量，使社区服务朝着现代化的方向迈进；上海对建成项目实行示范型和标准型分级定位管理；山西等地在项目起始阶段就着手研究项目的管理与运营，通过签订协议书、委托中介组织等方法保证建成后的项目不走样，不流失；哈尔滨实行项目建设层层承包责任制；贵阳对新建项目实行“八统一”等等，都是值得总结的经验。目前，各地民政部门正坚持“四个统一”（统一名称、统一标识、统一建筑设计、统一基本服务功能）和方便适用、小型多样、功能配套的原则，加大投入，加快步伐，争取在2003上半年保质保量地完成第二批“星光计划”项目的建设任务，然后部署第三批项目计划。

    （3）“星光计划”的可持续

    在首批“星光计划”项目建成，第二批“星光计划”项目在建时，各级民政部门就十分重视对“星光计划”项目建成后的管理模式和运行机制的研究，以确保“星光计划”项目不仅仅能够建得成，而且能够管得住，用得起，用得久，确保“星光计划”项目的永续利用，最大限度地发挥作用。各地也非常重视"星光计划"项目的运营和管理。呼和浩特、青岛、安徽、新疆、湖南、湖北等地先后出台管理办法，对"星光计划"项目的内容、服务标准、监督管理等提出了明确的要求，加强了"星光计划"项目的管理。同时，各地对"星光计划"项目的运营模式进行了极具创新意识的研究和探索，呈现出不拘一格的经营模式。例如：天津市率先在首批建成的项目中选择有代表性的“星光老年之家”进行管理和运营模式的试点探索，从中总结出适合本市实际情况的多种行之有效的模式加以推广。温州市采取民办公助和公办民营的方式建设和管理运营“星光老年之家”为市场经济条件下福利机构的改革与发展闯出了条新路子。湖北、河北、天津等地加强与学术界、理论界的合作，共同探讨“星光老年之家”的发展之道。各地的探索都从本地的实际情况出发，在“星光老人之家”的管理和运营上创造出了多种多样不同的模式：既有街道办事处或社区居委会直接管理运营的传统模式，也有让基层老年自治组织（主要是老年协会）自我管理、自我服务的，还有按市场经济运作，实行租赁或承包经营的，也有注重专业化服务，依托社会福利机构管理和运营的，还有少量的“星光老年之家”委托企业、开发商或物业公司进行管理和运作，等等。“星光计划”在探索实践中，正进入可持续发展的快速轨道。

    中国网2003年7月16日