（1）农村社会救助的现状
2003年，民政部门全面排查了全国农村特困户底数（农村特困户是指因大病、重残、缺少劳动能力，造成生活常年困难的农村贫困人口），初步建立了农村特困户救助制度。截至2003年底，全国农村共定期救济困难群众1160.5万人。在开展农村居民最低生活保障工作的地区，有367.1万村民、176.8万户家庭得到了最低生活保障，其中：困难户114.5万人，五保户30.3万人，其他人员32万人。在未开展农村居民最低生活保障制度的地区，建立了农村特困户救助制度。共有793.4万人、456万户家庭得到了救助，其中：特困户192.7万户、五保户173.9万户、其他救济对象89.3万户。
2003年,全国有21个省份以农村特困户救济为主。关于特困户救助证的审核发放。截至到年底，河北、山东、湖南、江西、广西5省已经完成审核发证任务，山西、内蒙古、安徽、河南、湖北、海南、四川、贵州、宁夏9省正在审核发放过程中，黑龙江、重庆、云南、青海、甘肃、西藏、新疆7省市还在调研和制定工作方案。关于特困户救助资金的落实。江西省省政府专项安排救助资金620万元，工作经费100万元；湖南省在省政府常务会议上专题研究农村特困户救济工作，决定省里暂时安排200万元用于2003年的特困户救济；湖北省省长办公会决定，全省所需的3600万元农村特困户救助经费，由省级财政安排3000万元，市县财政配套安排600万元。
2003年,全国有10个省份已经或正在全面推行农村低保制度。其中：北京、天津、上海、江苏、浙江、广东6省市，已经全面实行农村低保制度，凡是收入低于一定标准的农村特困人口都可以享受最低生活保障；福建和辽宁两省正在全面推进农村低保制度；吉林和陕西两省虽在1997年就开始推行农村低保，但是受资金限制，保障面较窄，很多农村特困人口仍然只享受临时救济。
（2）农村五保供养的探索
五保供养是对农村特困户中“三无”人员保吃、保穿、保住、保医、保葬的专项农村救助制度。截至2002年底，全国农村享受五保供养待遇的人数为296.8万人，占农业人口的0.31%。其中，在3万所敬老院集中供养的人数为60.1万人，分散供养的人数为236.7万人。全国平均供养标准为每年每人989.7元，其中集中供养标准1417.6元，分散供养标准881元。2003年，民政部会后派出12个调研组在全国进行了农村五保供养的专题调研，并就加强五保工作提出了具体的政策建议和改进措施。最值得关注的是各地具体的改革实践和创新探索，以及给人的启迪。
●“福星工程”模式：湖北省农村五保供养的创新探索
2003年，湖北省全面实施以五保对象集中供养为主要目标的“福星工程”。截止年底，全省完工“福星工程”项目739个，集中供养人数由年初的4.4万人增加到9.3万人，集中供养率达到44.3%，比年初增加23个百分点。
“福星工程”产生的背景。随着农村经济社会发展，特别是税费改革后，传统供养方式发生了较大改变：一是供养经费由农村集体经济组织“三提五统”转变为财政转移支付和从农业税附加中列支；二是供养责任主体由村级组织转变为基层政府；三是过去以邻里互助为主的方式随着农村人口流动的加剧已难以为继。在这种新形势下，分散供养的五保老人存在“五难”：一是供养资金到位难，从省到乡村层层下拨，中间环节多，到位不及时，甚至被挤占、挪用。二是住房难，绝大多数住房破旧简陋，甚至是危房，一遇风雨就容易倒塌并造成伤害。三是日常生活料理难，特别是生活无法自理的难以分散照料。四是有病医疗难，一旦身患疾病，不仅看病、吃药难，医药费也无法承担。五是情感交流难，寡居易于造成精神孤独，易出现过激行为。同时，对于推行五保对象集中供养湖北省也出现了很好的机遇。首先，税费改革后农村五保供养经费来源更加稳定，改为转移支付后，财政统一结算，保障性强，为集中供养奠定了稳定的经济基础。其次，在税改配套改革中撤并乡镇240多个，减少初中170多所、小学数千所，潜存大量可供改造、扩建为农村福利院的闲置资源。第三，农村福利院建设有较好的基础，积累了丰富的管理经验。
湖北省面对挑战与机遇，提出了全面实施“福星工程”的创新设想：从2003年开始，在自愿前提下，用3年左右的时间，建立以乡镇福利院为主体的农村五保对象集中供养体系。实践证明，“福星工程”是民心、德政工程，也是复杂的社会系统工程。
“福星工程”运作的内容。湖北省的具体经验包括：
①科学规划，精心设计。2003年，湖北省进行了全面的摸底排查，摸清了五保对象底数、现有福利院底数和可用于改建福利院的政府闲置资源底数（全省共1597处，建筑面积192万平方米）。在此基础上，以县市为单位，因地制宜制定了切实可行的总体目标和分年度、分乡镇改扩建福利院实施方案。特别强调了福利院的建设以改造、扩建为主，不搞超标准建设，原则上不新建；改造扩建福利院时尽可能将生活、卫生、娱乐等必需设施配套齐全，尽量方便老人的生活；乡镇福利院总体布局以中小规模乡镇建1所、大的乡镇建2所左右为宜；福利院供养院民规模一般控制在100人以内。
②政策配套，推动发展。2003年，湖北省政府就“福星工程”明确规定八条配套优惠政策：一是五保经费转移支付政策，根据2002年税费体制改革时的五保供养对象基数，按照集中供养对象每人1200元、分散供养对象每人800元的标准，落实转移支付资金2亿元，通过财政直达乡镇福利院。二是无偿划拨闲置资源政策，明确乡镇政府和村集体的闲置房产无偿划拨用于福利院的改扩建，2003年全省已划拨用于改扩建福利院的闲置资产535处、77万平方米，价值3.6亿元。三是划拨生产基地政策，规定乡镇政府按集中供养对象人均0.5亩耕地或1亩山林、1亩水面的标准，划拨福利院的生产基地，2003年全省福利院新增水面0.6万亩，耕地1.8万亩，山林3.1万亩。四是财政投入政策，省财政每年拿出800万元用于补助“福星工程”建设，市州、县财政也明确了投入政策，2003年累计投入1.4亿元以上。五是对农村福利院的捐助政策，鼓励单位和个人捐建福利院或捐赠资金物资，自愿捐赠数额达到一定比例的，可以捐赠者名义命名建院，全省已通过各种形式募集“福星工程”建设资金4800多万元，有4所福利院已经以捐资者名义命名。六是对福利院生产经营税收减免政策，2003年全省院办经济创收4500多万元，税费全部减免。七是医疗扶持政策，同意每个农村福利院兴办一个小型诊所，目前基本做到“一院一所”；新型农村合作医疗试点地区五保老人全部参加合作医疗，其个人应负担经费由政府承担，并全员纳入即将启动的大病救助范围。八是福彩福利金重点资助政策，省本级安排福利金的4%，市县也适当配套，重点资助“福星工程”建设中工作积极性高、行动快的地方和贫困地区，2003年省级已投入福利金2800万元，市州、县两级已投入福利金1870万元。
③坚持“五个必须”的原则：一是必须坚持量力而行；二是必须坚持多元投资；三是必须坚持多种形式的集中供养；四是必须坚持以副补院的发展路子；五是必须建立科学规范的管理制度。根据这些原则，民政部门坚持了实事求是，量力而行，不贪大求洋。在工程完成时间上，提出整体按3年安排，少数经济不发达地区和任务重的地方也可用5年左右时间完成；在对象的集中程度上，要求以五保老人自愿选择为前提，不搞一刀切；在集中形式上，强调多种方式并存，不搞“单打一”。这些原则保证了“福星工程”建得成，管得好，能长久。
●“五保村建设”模式：广西壮族自治区农村五保供养的创新探索
2003年，为解决新形势下农村五保供养难问题，广西全面推进了五保村建设（以村为单位建筑住房实行五保集中供养）的探索新路子。当年规划在全区建设1000个五保村，到12月底，各地已动工兴建五保村1305个，超出原计划305个，己建成使用900多个，己安排9000多名五保老人入住。
五保村建设的起步。农村实行税费改革以后，广西取消了乡村统筹，分散供养暴露出来的矛盾和问题越来越突出。钦州、桂平、钟山等地基层干部在大的自然村或者村委会所在地附近就地、就近、就村积极探索兴建了五保户集居点，对五保对象实行自我管理、自我服务为主，国家、集体、村民帮助为辅的管理模式。这种新的实践，既吸纳了乡镇敬老院集中供养的优越，又照顾了中国农村一家一户独居的传统习惯和五保老人乡土情怀，既比较适合农村实际条件，又比较适应当前农村五保供养形势的需要。
五保村建设的发展。广西自治区政府及时总结了基层干部群众的经验，积极整合社会资源加快了五保村建设。五保村建设要发展，首先是落实了相关部门的工作职责：民政部门负责编制规划和督促检查，财政部门负责作好争取及调度建设资金，国土资源部门负责建设项目的土地调整及审批工作，税务部门负责落实有关税收优惠政策，水利电力部门负责落实水电事项，扶贫和林业部门负责配套解决沼气池建设，交通部门负责道路的设计及修建，卫生部门负责搞好环境卫生防疫，有扶贫联系点的单位帮助挂点解决五保村建设的一些实际困难。其次是调动社会力量积极参与。广西从自治区本级福利资金安排了6000多万元，用以奖代补的形式对已验收合格的每个五保村补助5万元。各市、县还普遍采取“七个一点”的办法多方筹措建设资金，即县级财政划拨一点、乡镇企业补助一点、挂村单位帮扶一点、村集体经济解决一点、村民无偿让地贡献一点、村民献工献料支持一点，社会各界捐募一点，调动全社会力量支持五保村建设。据不完全统计，全年新建的1305个五保村，群众义务献工、捐物、捐款价值2800多万元。
五保村的管理。在全面推进五保村建设的同时，广西着力抓紧了五保村管理制度的建立和完善。自治区统一制定下发了《广西壮族自治区五保村建设与管理的若干规定》、《五保村管理办法》、《五保村卫生制度》、《五保村村民守则》、《五保村管理小组职责》、《县级民政部门在五保村管理中的职责》、《乡（镇）人民政府在五保村管理中的职责》、《村民委员会在管理五保村中的职责》等八项制度，确保建成一个，入住一个，巩固一个，推动五保村建设健康发展。
五保村的成效。在广西，五保村的建设从规划选址到竣工入住一般只需3个多月，平均每位五保老人入住只需4000元左右。五保村遍布乡村各地，五保老人不离村，不离土，既方便村委会及其亲属对他们的照顾和交流，也方便附近学校师生及社会各界开展敬老献爱心活动。五保村是公有资产，归村委会所有，可反复使用，有利于提高集体资产的使用效率。五保村采取以五保老人自我管理，自我服务为主，乡镇政府、村委会、村民参与管理为辅的模式，从某种意义上说，也丰富了农村村民自治的内涵。
（3）农村医疗救助的启动
①农村医疗救助的紧迫性
长期以来，国家还没有出台过针对贫困农民的医疗救助政策法规，地方也缺少必要的医疗救助资金。除少数经济发达地区外，全国还普遍没有系统的农村医疗救助制度，结果造成大量农村贫困人口患病后得不到及时治疗，给贫困农民的生产和生活带来很大影响，农村因病致贫、因病返贫问题十分普遍和突出。据民政部对部分县市的抽样调查，农村绝大部分贫困家庭的主要致贫原因是家庭成员中有大病病人。目前，全国农村贫困家庭人数约为3000万，由于缺乏稳定的医疗救助资金来源和制度保障，“看病难”问题特别成为了一直困扰着这些贫困家庭的主要困难。因此，在全国建立起有效的农村医疗救助制度不仅非常必要，而且相当紧迫。党中央、国务院十分重视农村困难群众的医疗救助工作。2002年10月，党中央、国务院下发的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出：“对农村贫困家庭实行医疗救助，医疗救助对象是农村五保户和贫困农民家庭。”“医疗救助的形式可以是对救助对象患大病给予一定的医疗费用补助，也可以是资助其参加当地合作医疗。”“中央财政通过专项转移支付对贫困地区农民贫困家庭医疗救助给予适当支持。”十六届三中全会同样明确提出了要对贫困农民实行医疗救助的目标和要求。
②农村医疗救助的制度建设
2003年，民政部会同卫生部、财政部下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，启动了农村医疗救助的制度建设。根据《意见》，农村医疗救助制度建设的目标：力争到200５年，在全国基本建立起规范、完善的农村医疗救助制度；制度建设的原则：坚持从当地实际出发，医疗救助水平要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应。根据《意见》，农村医疗救助中的具体规范要求主要包括：
关于救助对象。农村医疗救助对象是农村五保户和农村贫困户家庭成员，以及当地政府规定的其他符合条件的农村困难居民。有关救助对象的具体条件将由地方民政部门会同财政、卫生部门制定。
关于救助办法。一是在开展新型农村合作医疗的地区，资助医疗救助对象参加当地合作医疗，享受合作医疗待遇，并对因患大病经合作医疗补助后个人负担医疗费用过高的再给予适当的医疗救助。二是在尚未开展新型农村合作医疗的地区，对因患大病个人负担费用难以承担的农民给予医疗救助。除此之外，规定了医疗救助对象全年个人累计享受医疗救助金额，原则上不超过当地规定的医疗救助标准。对于特殊困难人员，可适当提高医疗救助水平。需要说明的是，对于农村五保户、六十年代初精简职工、因公致残等特殊助对象，规定对其的救助标准不能低于原有政策标准。
关于申请审批程序。农村医疗救助实行由个人申请，村民代表会议评议，乡镇人民政府审核，县级民政部门审批，乡镇人民政府发放的完整的工作程序。
关于医疗救助服务。在已开展新型合作医疗的地区，实行由农村合作医疗定点卫生医疗机构提供的医疗救助服务；在未开展新型农村合作医疗的地区，由救助对象户口所在地的乡（镇）卫生院和县级医院提供医疗救助服务。承担医疗救助的医疗卫生机构，除了按照《意见》保证服务质量、控制医疗费用外，还应该对救助对象的诊疗费用给予适当减免。
关于医疗救助基金。医疗救助基金主要来源于地方各级财政投入、社会捐赠和彩票公益金等，同时规定，中央财政通过专项转移支付对中西部贫困地区给予适当支持。中央财政具体的补助金额，主要由民政部、财政部根据各地医疗救助人数、财政状况和工作成效等因素来确定。2003年，民政部已下拨了3亿元农村医疗救助专项补助。医疗救助资金必须纳入社会保障基金财政专户，实行专项管理、专款专用。
③农村医疗救助的探索实践
在有条件的地区，例如上海、广东等地，为了缓解贫困农民家庭难以支付医疗费用的困难，近几年一直积极探索农村医疗救助制度的发展之路。各地结合本地实际颁布的农村医疗救助办法，都明确了医疗救助的对象、救助的标准、资金的筹集和管理、申请审批和资金发放等方面的规范要求。例如，上海市规定，农村医疗救助的对象是享受民政部门定期定量救济的孤老残幼和农村最低生活保障家庭中患大病重病的人员；个人负担医疗费累计金额超过1000元以上、且自负医疗费有较大困难的家庭，经个人申请民政部门审批后，给予个人自负医疗费总额25%-50%的医疗救助金，但全年累计救助金额一般不超过5000元；医疗救助资金主要通过政府财政拨款、社会捐助、提取一定彩票公益金解决。广东省规定，农村最低生活保障对象每月可按当地最低生活保障标准的14%报销医疗费用。据统计，广东省2003年1至7月享受农村医疗救助的就达22.3万人次，累计发放农村医疗救助金452万元。同时，很多地区发动社会力量开展了多种形式的社会互助活动，通过亲帮亲、邻帮邻、户帮户、富帮穷以及单位、个人与患大病贫困家庭“结对子”的多种形式进行救助和帮扶，在一定程度上有效缓解了农村部分贫困家庭的“就医难”问题。
在开始建立新型农村合作医疗制度的一些地区，例如浙江、湖北、云南、吉林等地，为确保农村贫困家庭也能享受当地农村合作医疗，地方各级政府通过财政投入来资助农村五保户和贫困家庭参加当地农村合作医疗。湖北省规定，农村五保户参加合作医疗个人缴费部分，从税费改革五保户供养转移支付资金中缴纳；特困户个人缴费部分，从扶贫资金或动员社会捐助中解决。吉林省为农村五保户和贫困家庭安排的年度医疗救助基金达3000万元，主要资助救助对象参加当地新型合作医疗。浙江省规定，农村五保户、低保家庭和特困残疾人等困难群体参加新型农村合作医疗制度，个人出资部分由当地政府负责解决。
中国网 2004年6月24日
