1、全国村民自治的发展态势

2003年，按照党的十六大提出的“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的要求，农村村民自治工作以制度建设为重点，以健全机制为主线，以扩大民主为目标，一手抓巩固，一手抓提高，在继续做好村委会换届选举工作的同时，逐步加大民主决策、民主管理、民主监督的推进力度，取得显著成效，村民自治工作整体水平不断提高。

2003年，村委会换届选举继续推进。全国有天津、河北、山西、内蒙古、福建、江西、陕西等省的929个县（市、区、）完成了换届选举，绝大多数村庄选举出了群众满意的村委会成员。全国共有1.1亿人参加了选举，当年进行选举的村委会14.5万个。为指导换届选举工作，民政部下发了《关于全国村民委员会换届选举情况分析会纪要》。

村民自治不断完善。2003年，开展了《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施5周年纪念活动，表彰了225个全国村民自治模范县(市、区)。各地命名表彰的村民自治模范乡镇7937个，村民自治模范县(市、区)667个。与司法部联合下发了《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》和《关于开展“民主法治示范村”创建活动的通知》，进一步推动了村民自治示范活动的开展，村党组织领导下的充满活力的村民自治机制进一步完善。

村委会数量有所减少。截至2003年底,村委会66.3万个,比上年减少了1.8万个，下降2.6％；村民小组519.2万个,比上年减少9.4万个；村委会成员319.1万人。

2003年，全国农村村民自治的主要工作特点包括：

⑴选举程序日趋规范，村级直接选举制度愈益完善。

2003年，天津、河北等省（区、市）属于村委会选举年。这次村委会换届选举呈现出以下几个明显的特点：一是农民的参选热情高涨，各地平均参选率在80％以上。二是连选连任和交叉任职的比例提高，连任率平均超过60％以上。三是选举结果令人满意，村委会干部素质明显提高。新班子成员中，教育文化程度有所提高，平均年龄则趋于下降，一大批热心村务的致富能手当选村委会成员。四是绝大多数农村的选举能够依法按程序进行，村民的推选权、提名权、选举权、投票权、罢免权得到了切实落实，因选举程序违法而引起农民上访的案例普遍下降。五是先富群体竞相参与选举，越来越多的富裕村民加入到“村官”行列。从各地选举情况看，随着《村委会组织法》的深入贯彻，村委会选举工作，程序一届比一届规范，质量一届比一届提高，逐步走上了制度化、规范化、程序化的轨道。

但在选举过程中，也有一些地方出现了群众上访告状现象。群众上访反映的主要问题：一是少数乡村干部以各种各样的借口不组织村民举行换届选举，有的村时至今日没有举行一次村委会选举；二是一些地方在选举过程中不按法律、法规和政策要求办事，违法组织选举或操纵、干预选举；三是一些村虽然进行了选举，但选举后不注重经常性民主制度建设，一些农村村务不公开，管理不民主，长期存在财务管理混乱、干部以权谋私和贪占集体财产等现象。分析形成这些问题的原因，一是党的方针政策和国家的法律法规没有得到很好的落实；二是选出村干部后村内其他民主决策、民主管理、民主监督制度没有跟上；三是少数干部工作方法简单，作风粗暴，官僚主义严重，群众反映的问题得不到及时解决，罢免村干部操作起来又比较困难；四是现有的法律、法规尚不健全，基层干部指导选举的经验不足。这样，矛盾日积月累，问题越积越多，导致矛盾升级、激化，最后形成群体性事件。

⑵村务公开开局良好，初步形成了齐抓共管的局面。

2003年，在中纪委的支持协调下，成立了由民政部牵头、多部门共同参加的全国村务公开协调小组。各地成立了相应的工作机构，明确了工作职责，使村务公开工作有人抓，有人管，把这项工作扎扎实实地开展起来。目前各地普遍建立了党委政府领导挂帅、协调机构组织实施、有关部门共同参与、各司其职各负其责的领导体制和长效工作机制。

各地在推进村务公开工作中，重点抓了以下几项工作：一是规范公开内容，保证村务公开的针对性。凡是法律、法规和政策要求公开的，都必须及时公开，同时根据农村形势的变化，及时调整、拓展公开内容，把土地征用补偿及分配情况，土地承包经营权流转情况，农村税费改革政策落实情况，退耕还林还草、粮食补贴等对农业和农民补贴政策落实情况，农民合作医疗情况，国家扶贫开发项目进展情况，债权债务等，也及时纳入公开范围。二是规范公开程序，保证村务公开的真实性。规定先由村党支部、村委会共同提出公开内容，然后由村民代表会议或公开监督小组、民主理财小组审核把关，再采取各种形式向村民公布，广泛征求和听取村民的意见与建议；最后由村干部及时答复与解释，提出针对性的改进措施。三是强化监督机制，保证村务公开的有效性。通过日常财务监督、村干部离任审计、重大过失责任追究等制度，形成对村干部的有效监督。从调查情况看，全国90％以上的村都建立了村务公开栏，把涉及农民利益的村务、财务、政务及时向群众公开，比较规范的村占30％以上。村务公开工作被群众称之为“阳光工程”、“民心工程”。

⑶村民自治不断完善，村民自治机制逐步健全。

2003年是《村委会组织法》颁布实施五周年，利用这一契机，民政部按照党的十六大要求，把“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”作为年度工作的重点。各地通过召开纪念座谈会、研讨会、情况分析会等形式，重温该法颁布实施、推行村民自治的重要意义,进一步统一思想,提高认识。通过在北京召开的纪念村委会组织法颁布实施五周年的座谈会，系统总结和交流了五年来贯彻执行村委会组织法取得的成绩和经验，分析研究了村民自治工作中出现的新情况、新问题，明确了今后工作努力的方向。与此同时，民政部在全国范围内开展了第三次全国村民自治模范县（市、区、旗）评比表彰活动，通报表彰了225个全国村民自治模范县（市、区、旗），授予了奖牌。各地也开展了类似的表彰活动，在社会上产生了广泛影响，较好地发挥了先进单位的激励、辐射、示范作用。

2003年，各地普遍加大了民主决策、民主管理、民主监督的推进力度，在规范村内重大事务决策程序、明确村党支部和村委会职责、健全村内日常事务管理制度（财务、公章、人员）等方面，进行了有益的探索。尤其是在处理农村“两委”关系方面，一些地方创建了“两委”联席会议制度，重大事项先由“两委”共同研究，然后再提请村民会议或村民代表会议讨论决定，避免涉及村民利益的事项由支部书记、村委会主任或者少数几个干部说了算。

2、各地村民自治的探索实践

●山西省的探索实践：

以村委换届选举为有效途径，推进农村政治文明建设

2003年，山西省依法全面开展了第六届村民委员会换届选举工作。全省各市县以党的十六大精神和“三个代表”重要思想为指针，以加强基层组织建设和推进基层民主政治为目标，加强党的领导，充分发扬民主，严格依法办事，较圆满地完成了换届选举任务。

①换届选举的工作重点。2003年，山西省换届选举过程中始终抓住两个工作重点，从而保证了整个选举的顺利成功。

首先是严格程序、依法选举。围绕选举的重要环节，各地普遍注意严把“五关”：一是严把选举委员会产生关；二是把好选举办法制定关；三是严把选民登记关；四是严把候选人产生关；五是把好选举投票关。投票着重抓了三点：一抓以证换票，即用选民证换票，保证一人一票，选票发放不乱；二抓秘密划票，各个选举会场都设立秘密划票间，保证选民不受外界干扰自主填写选票；三抓当场唱票、计票，当场宣布选举结果。各地对流动票箱和委托代投实行严格控制，多数地方取消了流动票箱，从而堵塞了漏洞，减少了许多由此引发的上访。

其次是认真负责，处理上访。在这次选举中，村民上访的数量较上届明显减少，但上访的质量、要求和处理的难度明显增高。如对选举有效性的确认、选民资格的多重性以及贿选的查处。为了及时解答咨询和上访问题，维护农民群众的切身利益，确保农村社会稳定，各地民政部门普遍责成专人负责，分类造册登记，耐心细致做好思想工作和认真负责，依法纠错。对于明显违背法律原则和程序的，变上访为下访，深入调查，及时纠正，作出处理，保证法律的严肃性，确保选举的健康进行。

②换届选举的总体成效。2003年，山西省换届选举工作从总体看取得了较好的成效。一是农村干部结构进一步得到改善，加强了村委会组织建设。新当选村委干部年轻化、知识化，富有朝气，充满活力；新当选村委干部中能人明显增多，特别是村委主任，绝大多数见多识广，在发展经济、发家致富方面有点子、有办法；经过选举，村干部有了绝大多数村民的信任基础，说话有人听，办事有人跟，工作积极性和创造性明显提高。二是广大干部群众民主法制的观念不断加强。广大群众对民主选举政策和有关法律法规表现出极大的热情，积极参选，全省参选率达87%；群众对法律法规学得细，对选举程序抠得严，只要在操作中有与法律规定不一致的，群众就要拿着法律、规程到民政部门或向有关人员问个明白；农村基层干部法制观念淡薄和故意抵触的现象有了明显好转，很多农村基层干部充分感受到依法则安、违法则乱。三是初步形成干部群众共促发展的良好局面。通过选举，群众选出了满意的村干部，村民心气顺了，情绪好了，干部的事业心和责任感也大大地增强。出现了好村更好，差村变好，“老大难”村也开始由乱到治，由治到进，逐步转好。四是为全省农村发展奠定了坚实基础。选举后，大部分村党支部、村委会普遍发动群众修订、完善了村级各项制度和经济社会发展规划，带领群众调结构、建学校、打水井、修道路，改善基础设施。从全省各地看，短短几个月，新一届村委办了许多群众期盼的好事、实事。特别是在“非典”突如其来的严峻形势下,尽职尽责,组织村民严防死守,经受住了考验,得到广大村民的拥戴。

③换届选举的主要经验。2003年，山西省换届选举的主要经验有三：领导重视是关键；依法办事是保证；相信群众是根本。从实践看，凡是党委、政府依法领导，人大依法监督，民政部门依法指导，村民依法正确行使自己的民主权利，选举工作就健康有序，就可以选出好的村委班子。凡是不按原则，图省事、怕麻烦，省略程序，不严格依法行事，就会导致群众上访，选举就不可能搞成功。这次选举中，有些基层干部在选委会产生阶段就采用简化方法，导致群众上访，只好推倒重来。同时，这次换届选举之所以比以往更扎实，更彻底，很大程度上，取决于广大群众的推动。广大群众学法用法积极性和民主意识空前高涨，积极地参与选举、参与监督，有问题及时咨询、及时反映，堵塞了许多人为的漏洞，促使选举依法规范进行。广大人民群众的积极参与，也给各级政府提出了一个又一个民主实践中的新问题，对搞好村委会换届选举，提高指导换届选举的水平，推进村民自治，起到不可替代的重要作用。

●江西省的探索实践：

以农村村落社区建设为有效途径，完善农村村民自治

⑴农村村落社区建设的发展背景

长期以来，由于传统观念和习惯做法的影响，江西省有些地方在推进村民自治的过程中存在一些困难和问题，表现为：一是村委会行政色彩过浓，主要精力用于完成乡镇人民政府交办的工作，这不仅影响了村委会的基层群众自治组织的性质，而且在一定程度上影响了村委会的亲和力，减弱了村委会对村民的凝聚力和向心力。二是村委会管辖区域过大，一般都在方圆二、三十平方公里，辖十几、二十多个自然村落，而村委会干部仅3－7人，难以经常深入到自然村落去。加上不少地方村民小组的作用发挥不够好，致使党和政府的影响和行政管理效能在农村自然村出现“断层”。三是多数村委会集体经济力量不强，加上各自然村由于拥有自然资源、所处人文环境和村民利益需求不同，很多村民想办的事、想要解决的问题，村委会却无力帮助解决。而在自然村，虽然村民利益需求相同，却又无人来牵头组织。四是由于农民的民主意识不强，导致村民对村委会工作和活动参与率不高。这些问题，在一定程度上影响了村民自治的活力。

为了贯彻落实党的十六大提出要“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”的精神，江西省民政厅对如何完善村民自治进行了积极地探索。在认真总结2001年以来开展农村社区建设工作、研究分析农村社区建设与村民自治相互关系的基础上，将农村社区建设的着力点由开始时的乡、村、自然村三级转向了以自然村为范围的村落社区建设。2003年，江西省把农村社区建设的工作重点放在抓村落社区建设上，先后在都昌、浮梁、永丰、宁都、瑞金等县（市）抓了100个以村落社区建设为内容的村民自治试点。实践证明，村落社区建设确实有效地推进了村民自治工作。

⑵农村村落社区的定位问题

江西省民政厅通过调查研究，首先解决了农村村落社区的定位问题。他们认为，农村社区的定位和农村社区建设的定性是相互关联的，必须找到一个恰当的结合点，才能做到准确的定位和定性。而这个结合点就是社区建设的本质要求，即“群众自治”。在城市是居民自治，在农村是村民自治。因此，农村社区建设定性应该是“村民自治的重要载体”，是村民自治的实施形式。其着力点应当放在寻找一条能充分动员农民群众积极参与的途径上来。借鉴国外经验，农村社区以自然村或以中心自然村带分散小村落为范围的村落社区是最好的定位选择。其理由：一是自然村是农民聚居的一个基本单元，居住在同一自然村的村民以血缘、亲缘、地缘为纽带连接在一起，世代相衍相依，有共同的生活环境和依靠的资源，生活习惯和利益需求都比较一致，有最强的认同感、责任感，社区活动也最容易组织，最容易形成合力，最容易见成效。二是村落社区建设的宗旨是“自己的事情自己管、自己办”，体现了民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的精神，而这正是村民自治的内在要求。

⑶农村村落社区建设的主要内容

农村村落社区建设总的指导原则确定为：不给村民增负担，不给村民添麻烦，只为村民排解几分忧愁，只为村民带来几分欢乐，只为农村基层增加几分稳定。在这个总的原则下，在工作中坚持了一些具体原则，包括：自愿的原则，即村民加入和退出农村村落社区志愿者协会必须自愿；开展村落社区建设各项活动，包括兴办公益事业，尊重大多数村民的意愿，绝不采取强迫命令和强制手段。量力的原则，即做到对群众愿意办又有能力办的事，要积极认真办好；群众愿意办，但需要经过努力才能办的事要想方设法办好；对目前确实无力去办的，决不能强行办。服务的原则，即以人为本，积极为广大村民群众，尤其是农村困难群众的生产和生活服务。互助的原则，即发扬中华民族互助和奉献精神，互助互济，重塑农村新风。合力的原则，即充分利用一切社会资源，发动各方力量进行村落社区建设。公道的原则，即社区志愿者协会和“五站”成员办事要公道正派，清正廉洁，不以权谋私，不搞宗族派性。

农村村落社区建设的主要组织形式确定为志愿者协会。该组织在村党组织和村委会领导下，以自然村中的“五老”（老干部、老党员、老农民、老教师、老复员军人）为主体组成的，志愿者协会内部一般设立党小组（由老党员和村民小组长组成）。志愿者协会下设“五站”：村落社区社会互助救助站，村落社区环境卫生监督站，村落社区民间纠纷调解站，村落社区文体活动联络站，村落社区公益事业服务站。

村落社区建设的运行机制确定为：“党委政府领导，民政部门指导，村级组织牵头，志愿者协会主办，社会力量支持，群众广泛参与”的运行机制。通过这一机制的良性运行，将有效实现以志愿者协会为依托，以人为本、服务村民，改善农村环境，提高农民素质，树立农村新风，促进了农村社会稳定和社会各项事业全面进步的运行目标。

⑷农村村落社区建设的主要启示

目前，江西省农村村落社区建设工作尽管还处在探索阶段，发育还未非常完善，发展也不平衡，但实践证明它是符合农村发展实际的，对完善农村村民自治工作有明显效果。

江西省的探索实践的主要启示：

①村落社区建设体现了“以人为本”的思想，是将“三个代表”重要思想真正落实到广大农村最基层的新举措。农村村落社区建设所开展的活动，都是在为农民办实事、解难事、做好事，也是在潜移默化地改造农村社会，不断改变农村的落后状况，进行道德建设，改善生活质量，提高农民的整体素质。所以抓农村社区建设深受农民群众欢迎，得到了农民群众的广泛认可和踊跃参与。

②村落社区建设体现了党的十六大精神，是实现村民自治的有效途径。实践证明，村落社区建设已经成为动员广大村民参与自治的有效途径，较好地培育了农民的民主意识和参与意识，较好地解决了乡、村两级管理幅度过宽、基层工作人力资源不足的困难和村民小组作用发挥不够好的问题，较好地推进了农村公共事业的发展，较好地密切了党群干群关系。村落社区建设，已经成为村民自治体系的重要组成部分。

③村落社区建设体现了服务“三农”的方向，能有效地推进城乡协调发展。都昌等试点单位的经验，已充分证明农村村落社区建设确实促进了农村的经济发展和各项事业的进步。

④村落社区建设体现了政治体制改革的精神，强化了党对农村工作的领导的基础。开展农村村落社区建设，充分发挥了广大农村党员的作用，为党员参与公共事务找到了一条有效的途径。村落社区建设不仅是实现农村党员自我教育、自我提高的好形式，也使党组织在群众中的威信更高了，影响更大了。

中国网   2004年6月24日