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耕地面积逐年减少的情况如果继续下去，粮食安全和社会稳定都将受到威胁
最近五年（2001～2005年），由于经济社会快速发展和生态建设力度加大，以及农业结构调整频繁，中国耕地面积净减少了600万公顷，由2000年10月底的12827万公顷减至2005年10月底的12208万公顷，年均净减少耕地123万公顷，人均耕地面积由2004年的0.094公顷降为0.093公顷。这是国土资源部2005年度全国（未包括香港、澳门和台湾地区）土地利用变更调查结果报告公布的最新数据。
当前，中国人口还在以每年8‰的增长率继续增长，而同时，耕地却以每年3‰的速度逐年减少。如果这种减少再继续下去，必然威胁到国家的粮食安全和社会稳定。
耕地面积净减少势头放缓
2005年比上年度末净减少耕地36.2万公顷，较之前四年年均减少耕地142万公顷，有较大幅度的减缓。这其中最主要的原因是生态退耕面积的大幅下降，其中，2005年全国生态退耕面积是39万公顷，比前四年年均124万公顷减少69%。但单从建设占用耕地看，2005年当年建设占用耕地13.87万公顷，仅比上年减少4%。
此外，从地区差异看，2005年东、中、西部耕地面积分别净减少24.3万公顷、3.4万公顷、8.5万公顷，分别占全国耕地面积净减少的67%、9%和24%。这说明，经济发展较快、光热水土条件更为优越的东部地区耕地减少数量仍然较多。这也向当地政府提出了如何协调解决经济建设与保护耕地的关系问题。
2001到2005年是中国经济快速增长、对土地需求量较大的时期；2006至2010年，中国经济发展将继续保持较快增长势头，尤其是随着社会主义新农村建设的推进，如何确保耕地保有量不减少，如何合理安排生态退耕面积，如何加强新农村建设用地管理，如何统筹城乡、调控好建设用地总量，都将是严格管理土地面临的突出问题。
严格管理土地
2005年，国土资源管理部门积极参与宏观调控，严格控制建设用地规模。对建设用地严格执行国家产业政策和土地供应政策，全年共核减各地报国务院批准的建设用地4600公顷；同时大力推进节约集约利用土地，鼓励使用存量建设用地，全年城镇建设用地供应中存量土地占到56%。此外，在固定资产投资热度未减、用地需求仍然高涨的情况下，当年新增建设用地（28.5万公顷）并未出现攀高，基本与2004年（26.8万公顷）持平。业内人士指出，这与国土资源管理部门严格执行农用地转用计划，规范农用地转用程序和加强批后监督管理有密不可分的关系。
在严格管理土地的同时，国土资源管理部门利用宏观调控政策，积极保障重点基础设施项目用地需要，对国家重点建设项目和重要国防军事项目，以及国家发改委和国土资源部确认的重点急需建设项目用地，提高审查效率，保障经济建设必需用地。据国土资源部有关人士介绍，全年经国土资源部报国务院审批的土地14.9万公顷。其中，重点急需建设项目用地7.45万公顷，单独选址建设项目用地5.05万公顷，城市分批次建设项目用地2.4万公顷。
保护耕地
2005年度土地变更调查结果中最具冲击力的数字，应该是“1.22亿公顷”。这个数字意味着：中国今天的人均耕地只剩下0.093公顷（9年前这个数字是0.106公顷）；10年间中国耕地减少了800万公顷；未来5年中国要保证1.2亿公顷的耕地保有量，只剩下200万公顷可减耕地的余地。
面对严峻的现实，未来5年的耕地保有量作为具有法律效力的约束性指标被写进中国政府的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，“耕地保有量保持1.2亿公顷”与控制总人口、保障淡水以及能源等资源、遏制生态环境恶化、减少污染物排放等指标，都是这个时期要努力实现的经济社会发展的主要目标。
对此，国家发展和改革委员会主任马凯说，《纲要》在目标体系上，更重视人文、社会、环境的指标。最主要的、最有代表性的是两方面的指标，一个是经济增长速度指标，即GDP年均增长7.5%，这是一个反映产出的指标；另一个是能源消耗和减排指标，这个指标反映投入的情况，就是衡量经济总量增长了，在资源和环境上付出了多大代价，代价是大还是小。我们不能因为今天增长了，明天却要为今天的增长付出更大的代价，这样的增长不是真实的增长，甚至可能是负增长。
国土资源部耕地保护司司长潘明才表示，耕地保有量是“十五”计划没有完成的指标（该计划确定的指标是：保持全国耕地总量动态平衡，确保到2005年全国耕地面积不低于1.28亿公顷），而在“十一五”规划中，它作为约束性指标被纳入经济社会发展主要指标中，“这表明，国家保护耕地决心很大，我们感到高兴，当然，任务也相当繁重”，潘说。
所谓约束型指标，是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。
按照规划要求，具有法律效力的约束性指标要分解落实到各省（自治区、直辖市）。来自国土资源部的消息说，在本规划期的期中和期末，国务院要对各省、自治区、直辖市各考核一次。考核的各项标准就包括省级行政区域内的耕地保有量不得低于国务院下达的耕地保有量考核指标。对达不到相关要求的，考核将认定为不合格。
“对耕地保有量考核不合格地区，由监察部、国土资源部对其审批用地情况进行全面检查，按程序依纪依法严肃处理直接责任人，并追究有关人员的领导责任。”国土资源部有关负责人表示。
防止借新农村建设名义违法用地
国土资源部副部长王世元最近强调，在积极支持新农村建设的过程中，国土资源部要警惕盲目“圈地”、“以租代征”、“别墅热”等违法用地倾向。
王世元说，现在国土资源执法面临三个突出问题：一是突破规划盲目“圈地”，为招商引资片面压低地价。二是“以租代征”，以规避建设用地审查报批，同时规避缴纳新增建设用地有偿使用费。三是一些地方盲目占用土地，出现建设别墅的热潮。为防止这些问题借新农村建设名义抬头，国土资源部将围绕这三种倾向，调查摸底，曝光典型案件。
4月9日，国土资源部土地利用司副司长李海洋在央视《经济信息联播》中表示，节约集约用地，重点是加大房地产用地供应结构的调整。加大中低价位、中小户型的土地供应量，严格限制高档住宅和高档公寓的土地供应量，禁止别墅用地供应。国家将对别墅准确界定，并对别墅与其他高档住宅分类进行限制。独门独户独院、占地面积相当大、容积率非常低的别墅“肯定要严禁”；目前部分城市郊区的联排、双拼别墅以及TOWN-HOUSE项目，并不属于别墅，应作为低密度住宅，可以划入高档住宅或高档公寓的范围，国土资源部将认真进行界定，以便于政策的执行。
地方土地资源厅厅长说保护耕地
浙江省国土资源厅厅长王松林：
浙江省人均只有半亩地（0.033公顷），后备资源不足，耕地保护面临的困难和压力很大。
浙江保护耕地特别是基本农田主要有以下措施：
-- 进一步做好标准农田建设，以建设促保护。本届政府期间要完成建设标准农田100万公顷的目标，确保全省150亿公斤的粮食生产能力。这样，解决浙江4700万人口的吃饭肯定是没有问题的。同时，建设好11个基本农田保护示范区。
-- 在保护生态的前提下，加大土地开发和围垦造地的力度。结合浙江丘陵、山地多的实际，充分利用低丘缓坡土地，这些地占全省国土面积的1／10，潜力很大。滩涂围垦也是出路，“十一五”期间至少每年要围垦6670公顷。
-- 推进节约集约用地，提高土地利用效率。浙江省的土地面积为10.54万平方公里，仅占全国的1.1%，但2004年GDP总量达到11243亿元，占到全国GDP总量的8.24%。2005年浙江每平方公里土地的GDP产出是1.42亿元，到“十一五”期末要提高到2.02亿元，这样，就等于少占用了近1／3的土地。
广西壮族自治区国土资源厅厅长黄方方：
保住1.2亿公顷耕地，国土资源部门承担着重要的责任，也承受着较大的压力，但并不是无路可走。对广西来说，虽然“十一五”期间正是发展的高潮期，但只要结合实际找准出路，实现耕地保护目标是完全有把握的。
-- 确定政府在耕地保护中的责任。广西从2003年开始，自治区政府就与各市县政府签订了耕地保护责任状。
-- 尽量避开耕地搞建设。广西“八山一水一分田”，丘陵、山地多，耕地少。因此，我们提出要尽量利用山地、丘陵等未利用地以及林地。好一点的耕地，在建设占用时要千方百计避开。所以，广西许多城市都是呈组团式顺着山地曲线型发展建设。总之，不能占田就占山。广西每年的建设用地，有一半用的是非耕地。今后，这一点还要坚持。
-- 广西拥有1595公里长的海岸线，沿海有大量滩涂和盐碱地，都是未开发的处女地。广西已经提出，在不影响海洋生态条件下，加强沿海基础设施建设，引导工业向沿海转移。
山西省国土资源厅厅长张怀文：
山西主要采取大力造地改田的思路。就是“以建设促保护”，搞好农田道路和水利设施建设，改善农业生产条件。这样，既增加了耕地面积，也提高了农田质量，增加了农业生产效益。2005年，山西拿出土地出让金的30%用于造地。新增耕地6600多公顷，改造中低产田6600多公顷。经过一年的土地开发整理，山西全年新增耕地达到1.1万公顷，同时改造中低产田1万多公顷，大大超过了预期。农民们对土地整理很欢迎。
2006年山西省计划再新增耕地6600多公顷，改造中、低产田2万公顷。同时进一步强化基层政府责任，健全考核体系，积极开展国家级基本农田示范点建设，确保“十一五”期间全省耕地面积稳定在400万公顷，基本农田面积不减少、质量不下降。
土地利用变更调查 （单位： 万公顷）
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年度 |
2005年 |
2004年 |
2003年 |
2002年 |
2001年 |
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耕地 |
12208.27 |
12244.43 |
12339.22 |
12592.96 |
12761.58 |
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园地 |
1154.90 |
1128.78 |
1108.16 |
1079 |
1064.01 |
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林地 |
23574.11 |
23504.70 |
23396.76 |
23072 |
22919.06 |
|
牧草地 |
26214.38 |
26270.68 |
26311.18 |
26352 |
26384.59 |
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其他农用地 |
2553.09 |
2553.27 |
2550.83 |
2565 |
2202.35 |
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居民点及独立工矿用地 |
2601.51 |
2572.84 |
2535.42 |
2510 |
2487.58 |
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交通运输用地 |
230.85 |
223.32 |
214.52 |
208 |
580.76 |
|
水利设施用地 |
359.87 |
358.95 |
356.53 |
355 |
572.96 |
文：安 子
供稿：《北京周报》杂志
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