目前国有企业在工业及商业、社会服务业领域所占比例已降至４０％左右或以下，在一些重要的工业部门及金融、交通、通讯领域仍保持控制力。

为实现到２０１０年基本完成国有经济布局调整和建立现代企业制度的目标，还需解决一些重大问题。

建议尽快出台国有经济布局调整的规划和基本政策，明确国有经济必须占有控制性地位的领域、条件和控制方式。建议出台规范和指导大型国有企业改制的基本政策，完善公司治理结构，改变国有股一股独大状况。建议明确国有出资人机构的定位、国有出资人的基本职责，建立国有资产管理机构要与国有资本有进有退的调整相结合。

今后几年，大型国有企业改革和完善国有资产管理体制，将成为中国国有企业改革和建立现代企业制度的主题。

现状：已有进展和需要解决的问题

９０年代以来，国有企业改革已取得重大进展。

国有企业改革方向和基本战略已经明确：国有企业的改革方向是建立现代企业制度，国有经济的主导作用主要体现在控制力。大企业的方向是实行公司制，大力发展股份制，实行股权多元化，重要企业国家控股，建立现代公司治理结构。坚持抓大放小、有进有退的方针，对国有经济布局进行战略性调整，国有企业改革要与社保、金融等改革，相互配合、相互促进。国家和地方针对国有企业改革已出台改制上市、“抓大放小”、核销坏帐、“债转股”、分离辅业等政策。

国有企业改革的进程加快：根据“抓大放小”的方针，中小企业大多数已完成转制重组；大型企业普遍进行了辅业分离重组及内部改革、公司制改制，部分企业在境内外上市。目前国有企业在工业及商业、社会服务业领域中所占的比例已降至４０％左右或以下，但在一些重要的工业部门及金融、交通、通讯领域仍保持控制力，一些大企业有望发展成有国际竞争力的大型公司。

国有资产管理体制改革已取得重大成果：十六大在坚持“国家所有”的同时，明确中央和地方政府“分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益”，解决了国有企业实际产权责任和名义产权责任不统一的问题，为进一步深化国有企业改革、调动各级政府管好用好国有资产奠定了体制基础（见专栏１）；１９９８年的机构改革和今年国资委的成立，从构架上基本解决了“政资不分”的问题；明确国资委主要根据公司法原则统一行使所有权职能，有利于建立“政企分开”、“所有和经营分离”、能有效保护国有股东权益的国有企业及国有资产管理体制。

专栏１ 中共中央文件

关于国有资产管理体制的描述

十四届三中全会（１９９３年）：“国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营”。

十五届四中全会（１９９９年）：“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”。

十六届全会（２００２年）：“国家所有，政府分别履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”。

为实现到２０１０年基本完成国有经济布局调整和建立现代企业制度的目标，还需要解决一些重大问题。

要进一步明晰国有经济布局调整的总体规划和基本政策。十五大就提出要调整国有经济布局，国务院针对具体行业和企业做了不少关系国有经济布局调整的决策，地方在国有经济布局调整方面亦做了不少探索。但是由于没出台涉及国有经济进退领域及边界的总体规划和基本政策，一些地方无所适从，出现了要么用“刮风”或“绕道”方式进行重组调整，要么等待观望错失机会。这两种情况都影响了国有经济布局调整的效率。

大型国有企业建立现代企业制度的改革还未到位。部分大企业改制的法律形态尚不明确。一些特大企业仍实行总经理负责制，与现代公司治理相距甚远。国有企业上市普遍采用一股独大和存续公司控股上市公司的模式，带来一系列弊端。存续公司与上市公司高管人员大幅度交叉任职和大规模关联交易，使一些存续公司凭一股独大的地位任意掏空上市公司，扼杀上市公司的独立性。一些公司“转制”但不转治理结构，激励和约束机制不到位。企业重组和资产结构调整还存在许多认识、政策和体制性障碍。跨行业、跨地区的购并重组仍然难度较大，解决这些问题，仅靠企业自身力量是不行的。

新的国有资产管理体制有效运行还有大量问题需要解决。出资人机构的定位和运行规则问题尚未解决。出资人机构是政府部门，事业单位，还是“运营”机构？其职责是什么？履行出资人职责的工具是什么？除“监管”功能外它是否拥有“运营”的功能？如何集中统一行使所有权，做到不“缺位”又不“越位”？如何提高国有资产状况的披露水平，接受各方面监督？出资人机构在创建和维护良好公司治理方面如何充当积极角色，推进有效公司治理的进展？这些重要问题，需要有配套的系统设计，边探索边实施，逐步解决。

对国有资本分类监理的问题亦尚待研究。国家投资有的服务于政策目标，有的主要服务于资本回报或财务目标；从企业范围看，既有特殊领域的特殊企业，又有竞争性行业的一般企业。分类监管问题既与企业功能和法律形态有关，还与国家行政管理体制的设计和调整有关。作为探索国有资产管理体制改革产生的三层次体制（政府、国有控股公司、一般企业），其中间层，即国有控股公司与其控股、持股企业的矛盾是需要解决的重要问题（见专栏２）。中间层公司与子公司矛盾也是企业组织结构的重要问题。

专栏２ 三类国有控股公司及其问题

国有资产管理公司型的控股公司，子公司多，主要源于政府划拨或授权。部分资产管理公司与子公司矛盾较大的主要原因，是只划拨企业，未调整结构；对子公司监控方法不当；母子公司间利益独立，甚至冲突；管理技能较低。

“壳”控股公司，这类公司的主要优良资产往往独立出去成为上市公司的主体部分，母公司的主要业务是管理存续资产及处理历史问题。存在的问题是，“壳”控股公司为处理历史问题，加上治理结构不健全，监管不严，易走从上市公司“抽血”之路，证券法规约束的加强使矛盾显露甚至激化。

实业型控股公司，其子公司一般是控股公司投资或内部业务独立出去后形成的，控股公司对子公司有很强的控制力。这类公司与子公司的关系，从机制和制度上看基本协调。主要问题多为管理构架、策略和技能不够完善的问题。

此外，社保、金融、法律体系等方面也存在不少亟待解决的直接制约国企改革的问题，如公司法有关治理结构、对外投资限制等。

（本报告执笔：陈小洪）

中国经济时报 2003年7月17日