在上个世纪８０年代中后期地方保护问题开始突出的时候，当时普遍的看法是认为“分灶吃饭”的财政体制是导致地方保护的根源。只要改变了“分灶吃饭”的财政体制，就可以有效地去除地方政府的保护动机。但是，１９９４年实行分税制财政体制之后，应当说“分灶吃饭”的财政体制已基本被打破，但是，地方保护的问题却似乎并没有随着“分灶吃饭”体制的改变而明显减弱。这说明地方保护问题的产生有着更为复杂的原因，需要进一步分析。

从国际经验来看，地方保护问题并非我国所特有，一些发达国家在其发展的早期也都程度不同地出现过地方保护问题。进一步考察可以发现，地方保护问题的出现主要与国家的大小和地方分权体制有关。在市场经济条件下，为了调动地方的积极性，任何一个大国都不可避免地要实行一定程度的地方分权。但地方分权在调动地方积极性的同时，又不可避免地会强化地方利益和地方保护动机，并使地方政府获得为保护地方利益所需要的相应权利。在这种情况下，如果没有有效的防止地方保护行为的制度安排，地方保护问题的出现就将不可避免。防止出现地方保护的制度安排无非两个方面，一是通过转移支付等制度安排，尽量弱化地方保护的动机；二是建立有效的制止地方保护的法治制度，其中最为关键的，是从宪法的角度规定只有中央政府拥有对地区间贸易的立法、执法和司法权，地方政府则没有这样的权力。相比而言，第二条更为关键，因为无论从理论分析还是从实践经验的角度来看，在市场经济条件下，地方政府作为一个独立的利益主体，要想完全消除其保护地方利益的动机几乎是不可能的。

美国的经验很值得研究和借鉴。由于实行联邦制，美国各州不仅有着独立的地方利益，而且有着相当大的立法和执法权。在１９世纪中后期，也曾出现过地方保护和损害统一市场的问题。为了有效制止地方保护行为，美国宪法规定只有联邦政府才拥有对跨州贸易的立法权和司法权，各州政府则无此权利。同时，为了保证宪法原则能够得到有效贯彻，美国设计了双层司法体系，在地方层面，除存在各州司法体系外，还有独立于各州的由联邦财政支持的联邦司法体系。联邦司法体系从下至上包括地区法院、巡回法院（或称上诉法院）和最高法院。凡属跨州性贸易纠纷，都由联邦司法体系进行仲裁，从而从制度设计上保证了跨州贸易司法的公正性和有效性。

从我国的实际情况来看，作为一个大国，为调动地方积极性，实行一定程度的地方分权体制是必然的选择。问题在于，一方面，由于存在一些明显的体制性缺陷，我国地方政府保护地方利益的动机更加强烈；另一方面，由于我国没有建立起有效约束地方保护行为的法治制度，使得地方保护问题更显严重。

（一）一些体制性缺陷的存在使得我国地方政府进行地方保护的动机更加强烈

第一，政企关系没有理顺，政府职能错位的问题没有根本解决。政府职能转变一直是我国改革的一个薄弱环节，这一问题在地方政府层面表现得尤为突出。长期以来，地方政府不仅是地方公共事务的管理者，具有较大的地方立法和执法权力，同时又是地方经济发展的主要推动力量，不仅担负着改善投资环境和招商引资的责任，又直接参与企业经营和各种投融资活动。这种双重身份不仅使得地方政府容易产生较强的保护本地企业、市场和产品的动机，而且也使地方政府具有通过各种法律、行政或经济手段进行地方保护的便利条件。另外，在市场经济条件下，地方之间在经济发展方面不可避免存在竞争关系，而我们对各级地方官员的考核又存在过分注重经济增长方面政绩的问题，从而更加强化了地方官员进行地方保护的动机。

第二，国有经济布局调整和国有企业改革相对滞后，增强了地方政府进行地方保护的动机。到目前为止，我国国有工商企业的数量仍然高达１７万多家，其中９４％以上是处于一般竞争领域的中小企业，而且基本上都处于地方政府管理之下。虽然这些企业相当一部分技术设备落后，社会包袱沉重，产品竞争力低，但由于它们承担着维持地方就业水平和其他经济社会职能，作为这些企业实际的所有者和控制者，在这些企业生产经营遇到困难时，地方政府便有很强的动机动用其行政权力或资源对其进行保护。

第三，“财政转移支付”制度不完善，一些地方面临较大的财政支出压力。目前，我国不同地区的同类公务员之间不仅在收入和生活水平方面存在巨大差距，而且其收入基本依赖于地方财政收入状况。经济发展水平较高的地区，地方财政收入多，公务员收入和生活水平也较高，而经济发展落后的地区，地方财政收入差，公务员收入和生活水平则较低。特别是一些经济发展基础和条件都较差的地区，由于其工商业不发达，企业规模小，竞争力差，如果不加保护，连本身生存可能都很困难，更不用说能够为当地财政贡献多少税收。由于地方财政收入不足，这些地方常常连公务员、教师基本工资都不能按时发放。为了改善地方财政的窘状，地方政府不可避免地会选择动用政府行政的力量对当地企业和产品进行保护。

（二）约束地方保护行为的法治制度不健全

第一，法律体系不健全。一是在国家的根本大法中，没有体现制止地方保护，维护全国统一市场的基本原则，法律威慑力不足。二是现有的制止地方保护的条款散见于《反不正当竞争法》和其他一些行政性法规中，缺乏系统性；并且法律条款规定太粗，缺乏针对各种地方保护行为的具体界定和处罚规定，可操作性差。三是现有的一些法律法规不符合市场经济体制的内在要求，有些条款甚至与建立统一市场的原则相冲突，成为地方政府制定某些地方保护法规的依据。

第二，行政执法主体不明确，缺乏权威性。为使打破地方保护，维护统一市场的各项法律法规能够有效实施，需要有一个责任明确且具有权威性的行政执法机构。但目前的情况是，不仅执法的职能分散在国家发改委、商务部、国家工商总局等机构，缺乏一个统一的部门，而且每个部门又缺乏足够的权威性和执法手段。比如，针对前些年不少地区制定的限制外地轿车和保护本地轿车的规定，原国家计委发布了禁止性通知，但通知下发之后，各地政府仍然我行我素，原国家计委也没有能够采取进一步的制止措施。

第三，现行司法体系难以适应公正执法要求。显然，涉及地区之间的贸易纠纷，只能由超脱于纠纷双方的司法机构进行裁决。但目前我国的现实情况是，由于在地方层次只有隶属于地方政府的地方法院，而不存在隶属于中央政府的区域性法院或巡回法院。在这种情况下，绝大多数涉及地区间贸易纠纷的案件只能由其中一方所在地的地方法院进行裁决，使得司法的公正性难以保证。更有甚者，纠纷双方各自所在地方的法院作出不同的裁决，如果裁决结果强制执行，势必演变成不同地区之间司法系统的对立和冲突。

（本报告执笔：张军扩 廖英敏）

中国经济时报 2003年8月6日