改革开放以来，中国的社会事业进入了快速发展时期。同时，对社会事业体制及事业单位体制也进行了一系列改革探索。但发展及改革过程中也有不少问题：发展过程中缺乏规划，存在不合理的扩张；政府与市场的责任边界不清；放权过度、约束不足的问题普遍存在；行政管理体制存在较大缺陷，条块分割突出，不同层级政府间的责任缺乏合理划分，等等。
今后，继续推进社会事业体制及事业单位体制改革的思路需进一步理清，其中，首要的问题是要明确政府职责。同时，要对社会事业的基本组织方式进行改革，按照职能特点对现有事业单位的改革分类推进，并搞好配套改革，在改革过程中加强统一组织与协调。
社会事业体制和事业单位改革的成绩和问题
改革开放以来，中国的社会事业进入了快速发展时期。
在发展的同时，对社会事业体制及事业单位体制也进行了一系列改革探索。一是改革了事业单位的具体管理与运行方式，全面扩大了事业单位自主权。在筹资方式与政府财政支持方式方面，由过去单纯依靠政府财政拨款改为多渠道筹集资金。允许并鼓励各个单位结合自身业务活动或利用其所占有的资源进行创收。二是结合政府机构改革、企业制度改革以及中央和地方关系改革，部分调整了事业单位的行政管理体制。三是把部分过去由政府承担的事务交给市场，对相关事业单位实施企业化改革。四是在社会事业发展中引入民间和社会力量。诸如民办学校、民办医院、民办文艺团体、民办科研机构等组织相继出现，过去完全靠政府组织和发展社会事业的局面开始被打破。
社会事业发展及改革取得成效的同时也有不少问题。
（一）发展过程中缺乏规划，存在不合理扩张问题
改革以来的快速发展有合理成分，也有不合理成分。相当一部分机构的设立并非是基于经济和社会发展的需要，而是为了解决政府机构改革过程中的“甩包袱”需要，或是为了特定部门或局部利益需要。人员规模的扩张也在很大程度上基于就业安置需要而非事业本身的需要。
（二）政府与市场的责任边界不清
一是仍存在明显的政府职能“越位”问题。仍有大量服务和产品与政府社会职能无关、本应作为营利性市场主体存在的经营性机构存在于事业单位之中。其中有旧体制遗留问题，但更多的是由这些年不合理扩张所致。社会事业盘子过大、政府财政负担过重，真正具有社会公益性的事业难以获得足够支持。同时，此类机构利用与营利性市场主体完全不同的地位和特殊条件参与经营活动，也造成了经济与社会秩序的混乱。
二是某些领域的改革存在市场化“过度”问题。突出的表现是，对“企业化”转制或企业化管理的事业单位选择，很多并非是真正根据相关机构的实际职能是否具有公益性而定，而是更多地依据机构自身在市场上的生存能力。结果是，一些承担社会公益职能的机构被推向市场后，放弃甚至损害公益目标，最终使政府职能和国家目标受到严重影响。之所以出现“过度市场化”的改革倾向，一方面源于对政府和市场各自的功能特点认识不清，更现实的原因则来自于对减轻财政负担的追求。这一倾向在一些地方政府尤其是经济欠发达地区的地方政府尤为突出。
（三）普遍存在放权过度、约束不足问题
不同领域的社会事业有不同的发展逻辑与运行规律。并非对所有机构都可以放权，即使需要放权，也并非各种权力都可以下放。对有些机构、有些活动可以放权，但必须同时形成有效的约束。但这些年的改革中，有关问题并未得到合理解决。比如在创收问题上，诸如基础教育、卫生防疫等承担政府法定责任的机构乃至承担监督执法职能的机构也被允许创收，对于创收活动的内容、收入比例以及用途也几乎没有限制。其他领域自主权的扩大也存在放权过度和约束不足问题，一些机构的业务活动内容及活动方式过分自由。很多机构的目标和行为偏离社会事业发展的基本要求和规范，过分突出机构和小群体利益。由于放权过度、约束不足，社会事业领域已经出现了“乱”的局面。在不少事业单位中，“内部人控制”问题相当突出。
（四）行政管理体制存在较大缺陷
问题之一是仍然存在突出的条块分割问题。许多同一领域的社会事业仍然分属不同层级政府并分属不同部门，带来了突出的低水平重复以及难以配合、协作等弊端。另一问题是不同层级政府间的责任划分不合理。目前比较突出的是一些基础性社会事业，如义务教育、卫生防疫等，过分依靠地方政府，高层级政府的统一组织协调职能不足。由于地区间财政能力差距过大，致使很多社会事业发展不均衡，部分基础性社会事业甚至在一些地方出现萎缩，严重影响经济和社会的长期发展。
（五）改革过程缺乏统筹规划，制度建设滞后
从改革实施方式上看，这些年的改革探索并不是由中央政府统一部署和规划的，而是基于社会事业条块分割的行政管理体制，主要依靠部门和地方政府为主实施。不同领域的改革进展很不平衡，改革方式、内容、目标等也不尽相同，甚至有很大差异。这种改革方式有其优点，可以调动部门和地方的积极性和创造性，但问题也很突出。既无法确保各个部门和地方的改革都能够按照合理的轨道进行，难以避免部门和地方突出局部利益而忽视整体利益的问题，也难以进行资源整合和布局调整，无法解决长期形成的社会事业布局不合理问题。由于改革方式、做法各异，也无法实施统一、规范的制度建设。
（本报告执笔：葛延风）
中国经济时报 2003年8月5日
