“十一五”时期，我国经济社会发展的内外环境将发生一系列变化：市场在资源配置中的基础性作用将进一步加强；城乡差距、地区差距、社会群体之间的收入差距以及就业等问题成为影响经济社会健康发展的重大问题；跨区域经济交流和联系将进一步加强；经济安全问题更加突出；政治文明建设进程加快；加入世界贸易组织的过渡期基本结束。这些变化都将对现行的规划体制提出更高的改革要求。
规划体制改革要坚持“长远谋划、分步实施，广泛借鉴、结合实际，适度超前，协调一致”的原则；要符合市场经济发展的要求；要在结合国情的基础上，充分借鉴发达市场经济国家的经验和做法；要充分反映新的历史时期可能出现的新情况、新问题和新矛盾对规划体制变革的要求，以充分发挥制度创新在促进生产力和推动社会经济发展中的重要作用，充分发挥规划在社会经济发展中的战略性、超前性和指导性功能。
（一）理顺规划体系，突出国土规划的基础性地位
规划体系要由以经济社会综合性规划为主体向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变。要加强不同规划之间的功能分工和相互衔接，对规划体系进行高度整合，避免各规划之间交叉重合甚至相互矛盾，建立层次分明、边界清晰、衔接协调的规划体系。重点要加强国土规划的编制工作，实现经济社会发展规划和空间规划之间的衔接。
国家层面的规划体系应当包括四个层次：国家战略（规划期约５０年）——国土规划（规划期约３０年）——经济社会综合性规划（规划期５年）——行业规划、区域空间规划、重点专项规划等。对于国家战略和国土规划，要根据经济社会的发展变化，不定期地进行调整。目前的规划体系中缺少国土规划。国土规划是基本国情和国家战略在空间上的反映和安排，对经济社会发展具有基础性作用和长期影响，是经济社会综合性规划编制的前提和约束条件，主要包括具有全国意义的土地、河流、湖泊、矿藏等自然资源的开发利用、生产力布局、交通基础设施建设、城市及城市群建设、环境治理和保护等方面的规划。
国土规划是全国性的，按照空间层级的不同还应当包括省级空间规划、地级空间规划和县级空间规划，以及部分跨行政区划的空间规划。这些规划是国土规划在该层级的体现和进一步细化，国土规划对其具有指导和约束作用。同时，各层级的社会经济发展规划也必须适应和服从于其空间规划的基本要求。
（二）调整规划内容，压缩规划数量，提高规划的有用性
规划的领域要由覆盖经济社会各领域向主要覆盖公共产品与服务和非竞争性领域转变。市场经济越发达，市场力量越强大，国家在国际上的经济优势越强，政府的产业政策则越着眼于促进市场竞争。与此相适应，经济社会发展的中长期规划就越向宏观性、战略性、政策性方向转变，政府也就越重视对公共资源、公共产品和服务以及社会协调发展的规划与引导。我国市场机制发挥作用的领域正在不断扩大，许多行业和领域已经基本上实现了经济的市场化运行。因此，许多竞争性领域的规划应该退出，规划的内容要进一步向公共政策领域转变。
据不完全统计，中央各部门编制的“十五”行业规划有１５６个，省、地（市）、县三级地方政府编制的“十五”计划纲要、重点专项规划、行业规划等有７３００多个。这些规划中，许多行业性规划是针对竞争性领域的，许多地方规划是对上级规划的简单模仿。因此，要切实取消目前大量存在的过时过多过滥的规划，特别是那些已经不符合经济体制改革要求的和不再是政府产业政策重点调控领域的行业规划。地方政府可以根据区情自主决定要不要编制经济社会发展中长期规划，即使编制也应当通过改进规划编制方法来进一步提高规划的操作性、可行性和针对性。
（三）制定规划法，提高规划的科学性和权威性
目前我国规划体制中的制度性规定更多的是不成文的惯例和约定俗成的做法。规划工作的不规范导致了规划程序上和规划内容上的随意性。因此，规划工作必须走向法制化、民主化和科学化，建立符合我国社会主义民主法制建设和政府依法行政的规划体制。为此，应该制定《规划法》，对规划的地位、性质、体系、内容、功能、时间、编制程序、编制主体、审批、颁布、实施、评估、调整以及各规划之间的关系等做出法律规定。同时，要切实加强对规划编制和执行情况的监督力度，运用法律手段保障规划的执行和实施，提高规划的权威性和实施的强制力与约束力。
（四）明确规划各主体的职责，加强规划部门之间的分工与协调
规划的编制要由中央各部门自成体系互不衔接向加强中央的统一性和扩大地方的灵活性相结合转变。加强对规划编制、实施和评估工作的统一领导和监督。全国的国土规划和经济社会发展的中长期规划应当由综合性的国家规划部门牵头组织编制实施。由国家相关部门编制的行业规划和专项重点规划也必须经过国家综合性规划部门的审核批准。地方规划应当在遵守并服从于中央规划的前提下，由地方自主编制实施。
（五）进一步重视研究机构的作用，提高规划的公众参与度
规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。改变以往政府规划部门为主制定规划的做法，建立由规划主管部门牵头协调，社会重要研究机构为支撑，吸收相关知名专家和政府部门人员参与的规划编制工作体系。同时，要进一步提高规划的透明度和公众的参与度，保证规划能体现公众利益。
（本报告执笔：李善同 侯永志 冯杰）
中国经济时报 2003年8月1日
