十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，通过大力推进财税体制改革与提高“两个比重”和财政支出制度的一系列改革等，为有效实施财政宏观调节奠定了制度基础和提供了财力保障。
然而，财政职能转换还没有到位，适应社会主义市场经济的公共财政体制尚处于建立过程中。财政收入制度、支出制度以及中央与地方财政预算管理体制等方面的改革还没有完成；财政对宏观经济总量的调节取得了经验，而对经济结构（包括收入分配结构、地区结构和产业结构）的调节需要发挥更大的作用。经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。
十四届三中全会以来，明确了公共财政的改革目标，大力推进财税体制改革，为有效实施财政宏观调节奠定了制度基础；“两个比重”的提高和财政支出制度的一系列改革为财政实施有效的宏观调节提供了财力保障。
然而，财政职能转换还没有到位，适应社会主义市场经济的公共财政体制尚处于建立过程中。财政收入制度（税制和非税收入管理制度）、支出制度以及中央与地方财政预算管理体制等方面的改革还没有完成；财政对宏观经济总量的调节取得了经验，而对经济结构（包括收入分配结构、地区结构和产业结构）的调节需要发挥更大的作用。
经过未来十年的努力，应基本完成财政职能的根本性转变，完成适应社会主义市场经济的公共财政制度的构建。
财税体制中的主要问题
１．政府财政职能尚未转换到位，公共财政体制仍处于建立过程之中。各级政府尤其是多数地方政府仍将发展经济、开辟财源作为政府的首要职责，把公共服务作为第二位职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，而用于公共服务的资金长期不足，缺口很大，越是基层财政上述表现越突出，矛盾也越尖锐。财政还没有从它“越位”的领域完全退出，“缺位”的领域进入不足。
财政支出结构呈现“两高”和“两低”的特征。２００１年全国财政预算总支出中，经济建设费所占比重是３４．２４％，是各类支出比重最高的其中基本建设支出占预算总支出的１３．２８％另一高是事业费支出比重高，２００１年事业费支出占总支出比重１８．８４％，是各类支出比重第二高的。“两低”是预算内用于社会抚恤和社会福利（包括离退休费）的支出只占全部支出的１．４１％（还不是社会保障的全口径，因为不在预算中）；另一低是支援农业支出占总支出的比重４．８６％，其中还包括各项农业事业费。这反映了我国财政支出结构仍保留着计划经济时期财政的一些特征，支出结构按照社会主义市场经济要求有待调整和优化，公共财政体制的建设尚不到位。
２．中央和地方的分配关系还未完全理顺，“分税制”体制不健全，规范的转移支付制度正在建立的过程中，财政对地区差距和城乡差距的调节能力还很有限。过去十年间分税制的几次调整以财力向上集中为主。１９９４年分税制改革只是明确了中央政府和地方政府的财力和财权划分，并没有对省级以下各级政府之间的体制调整指明方向，各地省级政府纷纷仿效中央的做法，加强本级政府的财力，从而造成省以下地方政府财力的上收，而规范的转移支付制度建设又相对滞后。这一方面造成基层政府财政资金的拮据，集中上来的财力是“吃饭钱”，但相当一部分资金用于了建设，使得基层财政发放工资困难，义务教育等基本公共服务的资金缺口很大；另一方面在不完全了解当地公共物品需求优先顺序的前提下，由上级政府决定下级政府辖区内的公共服务和公共设施建设，就难免会出现决策偏差，降低了财政资金的使用效果。
由于财政转移支付制度的不健全，能够用于公共服务均等化的资金十分有限，地区间、城乡间的收入及公共服务的差距不仅没能缩小，反而有所扩大。
３．现行税制不规范，不统一，滞后于市场经济的发育和对外开放的新形势，影响了市场配置资源功能的发挥。增值税的实施范围基本上限于商品的生产和流通环节，多数服务行业实行的是营业税。流转税制的双重税种给企业改革和重组造成很大障碍，铁路、石油化工等行业的重大改革都遇到了税制的问题。
实行生产型增值税使企业的固定资产投资不能抵扣进项税额，这样，由于资本有机构成不同、材料投入和劳务投入比例不同，企业的税负自然也不一致，从而造成资源配置的扭曲。固定资产投资不能抵扣增值税起到抑制企业投资的效应，在一定程度上阻碍了企业技术进步和产业升级。
目前企业所得税仍然保留了内资企业和外资企业之间两套税制，以及城镇工商税制和农业税制之间的分离状态，使内资企业、农业的税收待遇处于劣势地位，不利于内外资企业的公平竞争和促进城乡经济的协调发展。
入世后， 我国对外贸易快速增长，外贸依存度持续提高，２００２年我国外贸依存度达到５０．１４％。进口货物的征税和出口退税对财政收支状况的影响大大增强。目前，出口退税对财政尤其是中央财政的压力巨大，出口退税的拖欠对外贸企业的影响所产生的矛盾已经十分突出。这些都说明，我国现行的税制体系和管理制度已经严重滞后于对外开放形势。
４．财政的自动稳定器功能发挥不够。个人所得税通常采用累进税率，具有在经济高涨时自动增税、经济衰退时自动减税，对经济周期“削峰填谷”的功能。在我国目前的税制结构中，流转税所占的比重高达６０％左右，而所得税的比重只有２０％左右，个人所得税只占１０％左右，个人所得税比重过低使税收制度发挥自动调节经济运行的作用受到局限。
我国的社会保障制度与已经确定的“社会统筹和个人账户相结合”的制度目标还有较大距离，财政通过社会保障收支来充分发挥稳定器作用，还缺乏税收收入制度的保证。
（本报告执笔：倪红日 张俊伟）
中国经济时报 2003年7月31日
