对于“投资”的内涵，不同的体制有不同的理解。

　　市场经济条件下的投资，讲的是证券、金融、风险、收益、资本资产定价、投资组合绩效、利率和债券管理等等，都是围绕资本市场而展开的。财务投资者（包括普通老百姓）为达到资产增值的目的，向资本市场注入资金，这是投资；战略投资者为生产产品、占领市场，从资本市场获得资金用于项目，这也是投资。两大类投资者交汇于资本市场，形成资金的供求关系。

　　计划经济框架下的投资，是围绕项目而展开的。从宏观管理的角度来看，它有两大特点：第一，在项目管理上无限延伸，既包含资金运作、项目咨询、项目评估、项目决策、项目后评估、投资信息、产业政策等投资业分内的事情，也囊括勘察、设计、建筑施工、材料设备供应、工程监理等本属建筑业范畴的业务。这就是所谓“大基建”体制。第二，尽管已经把“投资体制”扩展为“投融资体制”，但仍然是在项目层次上讲融资。

　　政府作为宏观经济的管理者，应该在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境——不是具体地为每个项目去考虑筹资方案，而是使好的项目、合格的投资者（哪怕它是民间的）能够得到资金，使坏的项目、不称职的投资者（哪怕它是某级政府）难以筹资。由此看来，投融资管理的重点，要从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。

投融资改革的总体目标应该是：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。严格金融监管放松金融准入，严格市场清除放松资本管制，培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制。通过政策集成，改善中小企业融资环境。

　　（一）建立资信评价体系

　　严守信用，确保各种契约关系的如期履行，是整个经济体系正常运行的基本前提。就投融资而言，各类借款者的基础素质、偿还能力、偿债的时间状态、信誉质量等各方面因素的差异，构成了他们不同的资信。广义来看，市场的所有参与者，无不凭借他们履行各类经济承诺的能力而获得各自的资信，上至国家（主权信用），下至公民（个人信用）。在市场经济条件下，金融市场是开放的，投资借贷是频繁的，投资者能否融资以及以什么样的代价融资，仅仅取决于他们的资信。因此可以说，资信是投资与融资之间的通道和接口。

　　对于政府投资来说，仅仅对企业征信作用不大，因为迄今为止各级政府的特权就在于哪怕１００个企业都不能清偿债务，也不妨再开办第１０１个企业。所以，需要对作为一级资本所有者的各级政府，分别进行总体的资信评价（类似国际上对中国的主权信用评价）。盲目投资、重复建设、借钱不还、逃废债等等惯常的不合理的经济行为，无不影响到所涉各级政府的资信，因此是有希望通过信用管理手段加以制止的。

　　根据十六大奠定的国资管理体制，今后的政府投资主体主要包括１个国资委、３１个省资委、２６５个（地）市资委，以及它们下属的国企。为了建立信用管理，应该责成已经与银监会分立职能的中国人民银行，主要基于各大银行（包括商业银行和政策银行）的呆坏账记录，分别评价这３００家出资人代表机构的资信等级，每年滚动公示。

　　（二）根据资信调控融资能力

　　对３００家出资人代表机构建立起资信评级制度，将从投融资角度完善针对国资国企的激励机制和约束机制，这是宏观间接调控必不可少的前提，也是商业银行推行利率市场化，实施差别利率的主要依据之一。

　　在这一基础之上，中央政府就可以构建奖优罚劣、区别对待的宏观管理体系。现在中央对地方的调控管理，很大程度上还是一刀切。不许财政担保、不得发行地方政府债券等等禁令，对所有地方政府一视同仁。在分级所有的体制下，由于利益格局已经固化，中央应该以地方政府资本利益的增损作为宏观调控的主要着力点，以地方资本所有者的资信等级作为宏观调控的依据，实施区别化的管理。地方政府的资本若有信用，可以增加银行授信、允许财政担保、允许发行地方政府或地方企业债券、允许增办地方金融机构等等。地方政府的资本若无信用，则有可能失掉大部分融资渠道，甚至根本丧失投资能力，只能去吸引外商、民间和其他政府资本前来投资。

　　根据资信奖优罚劣，将使政府信用步入良性循环的轨道，至少在短期内，将使地方企业从赖账攀比转向还贷攀比。

　　在初始阶段，３００家出资人代表机构是站在同一起跑线上，难分龟兔。经历过一段时期的资信竞争之后，难免有一些地方政府丧失融资资格，其投资功能只局限于作出项目规划；也必然会有一批地方政府资本脱颖而出，成为跨地区甚至跨国投资主体。这些结果都是正常的、可以预期的，所以不必过于强调出资人代表机构的区划性或行政隶属。

　　（三）三重决策互为依存

　　投资项目的成立，包含着三重决策：一是投资决策，即项目规划，要解决的问题是何时何地以什么方式建哪类项目。一般来说，商业性项目的投资决策由资本所有者作出，公益性项目的投资决策由政府作出。二是资本决策，由权益资本所有者判断项目可能带来的收益（资本回报或者社会效益），决定是否出资建这个项目，进而设计具体的项目结构。三是信贷决策，由债务资金提供者判断项目的风险和清偿能力，决定是否、以及以何种条件提供债务资金。

　　大一统的计划体制下，“三权合一”：政府几乎是惟一的投资者，投资决策一旦作出，国家资本、国有银行无条件跟进，无所谓融资。市场经济情况下，“三权分立”，多元化的权益资本和多渠道的债务资金只服从规则，不服从权力。这时的融资是广义融资，既包括权益资本筹措，也包括债务资金筹措。

　　十六大提出的“政资分开”的国资管理架构，为形成各负其责、相互制约的三重决策体制奠定了基础。在所有者陆续到位之后，政府投资项目的决策机制应为：一般项目，出资人代表机构及下属企业既负责投资决策也负责资本决策，具体分工取决于各出资人代表机构不同的内部治理结构。重大项目，行政部门可以作出投资决策，但是必须由出资人代表机构决定资本决策的然与否；资本决策的硬约束在于资信等级评价，所以决策结果可能是否定性的，也可能是条件性的（追加注册资本、免税等）。信贷决策毫无疑问由银行作出，特别应指出其中包括政策性银行；政策性银行的“政策性”表现为其贷款方向服从国家政策、产业政策，而不表现为按照行政旨意或长官意志给不可能清偿的项目发放贷款。

　　三重决策之间，没有审批插足的余地。历经半个世纪的项目审批制度应该寿终正寝了。但是，以保护公众为宗旨的核查（卫生、环保、消防等）应该加强。

　　惟有完全公益性的项目，仍需由行政部门完成项目决策，因为其筹资方式只能是以行政拨款（含公债）为主。但是应该注意到，就“投资”的严格经济含义而言，公益性项目其实只有“建设”没有“投资”。即使是这一类项目，也应由专门的机构去组织实施（类如日本的“建设公团”），行政部门只负责规划和监管。

　　（四）培育良性互动的资金供求机制

　　我国的金融管制和资本管制相当严厉，１９９７年东亚金融危机之后尤甚。管制的目的是试图加强资金的安全性，而管制的主要方式是严格的行政禁令。另一方面，经济的发展则要求资金、资本有更高的流动性和盈利性，要求有更合理的交易环境和更高效的配置方式。由此看来，管制主体和管制对象有着不同的功利追求，产生出不同的行为准则，这一尖锐的矛盾反映在金融市场的各个方面，表现之一就是实践常常突破禁令——消极地看叫作非法、违规，积极地看叫作大胆改革、敢于创新。

　　深一层观察，在“以政代资”时期，政府尽管有时也站在公众的立场，以安全性为由加强金融管制，但更多的时候是站在政府资本的立场，为政府项目融资，其结果恰恰是丧失了金融安全。众多事实早已一再说明，金融风险之忧不在索罗斯，而在萧墙之内。

　　因此，“政资分开”的原则对于金融管理也完全适用。金融行政的职能是严格金融监管，严格市场清除；而金融市场本身的建设与发展，则要求放松金融准入，放松资本管制。放松金融准入，是为了解决因政府长期垄断金融而导致的缺少基层金融服务（包括机构和市场）的老大难问题。放松资本管制，是为了使社会资金更多地通过私募权益资本方式转向实业投资，根本改变千军万马汇集Ａ股“独木桥”的现状。惟此，才有希望逐步培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制，也才能避免过多地集中金融风险于中央行政。

（本报告执笔：郭励弘）

中国经济时报 2003年7月30日