消除进入壁垒和退出障碍既涉及进入管制制度的改革、退出援助制度的建立，还涉及社会保障制度建设、国有经济战略性调整和国有企业改革、反垄断等一系列内容，在此仅对前两个内容提出如下建议。

１．改革现行的准入管制制度，由行政性准入管制转变为社会性管制和禁令性管制

与改革初期相比，市场机制不完善的情况已得到明显改善，市场失灵的程度大大减少。我们认为实行准入制度改革的条件已经成熟，建议取消竞争性领域的投资项目行政审批制度，将行政性的准入管制转变为社会性管制和禁令性管制。

所谓社会性管制是指政府从国家安全、公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行管制；所谓“禁令性”管制，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目发布禁止令，严禁企业进入，余下的全部放开，由企业自主判断投资风险、项目收益等。

行政性准入管制制度的改革意味着管理方式的三个转变：一是由“生产者至上原则”转变为“公众利益至上原则”。具体来说，行政性的准入管制，本质上是关注生产者的利益，关注其投资风险、投资收益，并借助市场准入管制维护在位厂商的利益；而社会性管制是维护公众利益、社会利益和国家利益，而这方面是长期受到忽视的。二是准入管制由“管住企业”转变到“管住政府，放开市场”，也就是说，严禁政府财政资金投入到竞争性行业的生产领域，同时严禁政府对市场的干预和实行地方保护，同时对政府之外的其他投资放松准入限制。三是由单纯的“事前”管制转变为“事前与事中”相结合的管制。行政性准入管制是将管制前移，而“事中”又存在管理缺位。由单纯的“事前”管制转变为“事前与事中”相结合的管制，意味着由社会性管制和禁令性管制进行“事前”管制，同时结合行业的特点在某些行业建立特殊的“事中”管制制度。如在汽车产业中，可建立“缺陷产品召回制度”。

改革行政性的准入管制制度，还要建立起两个必要的制度：一是建立产业经济信息发布制度，信息不完备是造成许多投资者产生过高收益预期甚至决策失误的重要原因，而政府在综合分散的信息方面具有比较优势，提高搜集、分析信息能力，应是改进政府管理经济能力的一项基础性的、非常重要的工作。二是对行使社会性管制机构建立监督和制约机制。首先是管制标准的公开；其次是决策过程的透明，以减少决策的随意性；再次是管制效率的约束，例如可限定有关机构的决策时间，超出规定的时间可视做政府许可；最后是并建立申诉和行政复议制度。

在准入管制制度按上述方式改革后，在准入环节上存在的所有制歧视问题也就迎刃而解。

２．建立退出援助制度

退出援助政策主要是针对一些因结构调整陷入特别困境的行业和地区进行援助。一般而言，在这些行业和地区单纯依靠社会保障体系等一般性政策难以解决问题。

根据国际经验，退出援助政策包括如下几类形式：

一是设立产业调整援助基金，援助企业的退出和产业转型

政府可设立特定产业的调整援助基金，利用该基金对该产业中的退出企业予以援助，具体方式为：企业如果封存和淘汰设备，并进行新投资时，采取特别折旧率；可给予优先或优惠贷款甚至贷款贴息，也还可给予一定的资金补偿；还可采取政府向企业“购买”旧设备然后将其废弃，即所谓的“收购报废”方式。这些方法比较适合整体受到冲击、要退出的企业数目众多的行业。产业调整援助基金还可以用做职工再就业培训费用和待业救济金等。

二是对企业员工失业和再就业制订特别政策

对于一些较为集中存在失业问题的行业和地区，政府需要制定一些特别的处置措施。具体的措施有：由政府设立或资助职业介绍机构和职业培训机构；录用调整行业失业职工的企业，可以享受政府补贴，补贴的方式是针对再就业职工而不是企业，也就是按照再就业职工工资的某一比例在一定时期内予以补贴；雇佣特定行业失业职工达到一定比例的企业，还可享受贷款、税收方面的优惠；延长失业保险和增加失业补助金额等。

建议参照上述方式，对企业员工失业和再就业制订特别政策。主要应用在失业情况比较集中、需退出的企业数目较多的地区，在东北等老工业基地调整与改造的过程中，可实行此政策，作为系统措施的组成部分。

三是单一产业地区的成套援助措施

这一政策主要是针对单一产业城市或地区的，单一产业的类型有些是资源型产业（如煤炭、石油、有色金属等），有些是传统产业（如冶金工业等）。特别是资源型产业，一旦出现资源枯竭，又没有可接续的产业，将会引发严重的社会问题。单一产业地区的调整，实质上是区域经济发展问题，其复杂性和调整的难度较大。具体做法是，针对特定的地区和问题，制订针对性较强、成套的退出援助措施。

鉴于在有些单一资源性产业地区，企业退出问题十分突出，建议设立针对资源型产业的接续产业发展基金。目前可由政府财政出资设立该基金，主要援助资源已出现枯竭或衰退、难以依靠市场发展接续产业的企业。

此外，国际上对退出援助政策也有较大争议，尤其在日本因退出援助政策范围较宽，而产生了明显的副作用。在我国建立退出援助制度时，应谨慎设定退出援助的范围和方式。在大多数情况下，产业结构的调整可以在有效的社会保障体系支持下，通过市场机制得以解决。只有当问题涉及面较广和依靠市场机制调整困难，并可能引起较为严重的经济和社会问题时，采用退出援助政策才有充足的理由。

（本报告执笔：冯飞）

中国经济时报 2003年7月25日