社会保障尤其是主要社会保险制度中的问题对改革和发展的影响非常突出。覆盖面难以顺利扩大，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于劳动力流动、国有企业改革、非公有制经济发展以及企业间平等竞争的制约仍相当突出；不仅如此，大量社会成员不能进入制度化的保障体系，对社会的长期稳定构成潜在威胁。更值得注意的是，目前的社会保障制度在不少层面都存在财富逆向转移特点，换言之，在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题，长此以往，势必加剧群体间矛盾，影响政治和社会稳定。除对改革和稳定的影响外，财务上的不可持续所带来的财政风险、过低的覆盖面对居民生活预期及消费增长的影响也不可低估。

　　针对当前的问题，目前比较流行的解决问题思路一是在现有制度基础上强化管理，包括全力推进覆盖面的扩大、加强费用征缴并对各种违规行为进行处置等等。为了提高管理效果，还有不少人呼吁进行立法管理。加强管理是有益的，但目前社会保障特别是社会保险领域的问题主要是制度本身存在缺陷，仅仅靠加强管理并不能从根本上解决问题。比如扩大覆盖面问题，表面看来，如能迅速扩面，不仅能够使更多的人得到保障，参保（缴费）人数的增加也能够降低各种保险体系本身的财务压力。问题在于，参保人群的扩张是有限度的，如果其他基本制度条件不变，扩面不仅不能从根本上解决问题，反而有可能对制度的未来安全带来更大隐患。以养老保险为例，目前扩面会在一定时期内降低体制内抚养率，但不久就会出现抚养率的刚性反弹，届时的支出压力将会更大。所以，简单扩大覆盖面不过是推迟风险，同时也积累了风险。另如社会保险费欠缴问题，其更主要原因是费率过高且不少企业经济状况不好而无力缴纳。在这种情况下强行征收，必然会带来诸多负面后果。如进一步加大企业亏损，造成对政府其他方面税收的冲击，甚至迫使一些企业破产。这在一定意义上为杀鸡取卵的做法。关于立法问题，需要认识到，立法必须以比较成熟的制度为基础。否则，把有缺陷甚至有重大缺陷的制度以法律形式固定下来，后果更严重。

　　解决问题的另一思路是针对特定问题实施制度调整。目前的主要探索是对养老保险制度实施从资金现收现付体制过渡到部分积累制的进一步改革，并且已经开始试点。试点的进展收到一定成效，比如将社会统筹基金与个人帐户基金分开管理，不再相互挪用与挤占；个人帐户也开始实施实积累，有利于避免“空帐”运行可能带来的弊端。但有关方案的问题也很突出。一是在开始实施养老金（部分）积累后，未能同步实施养老金投资管理体制改革。国际经验早已表明，如果没有有效的以资本市场为基础的投资管理体制，积累制养老金体制不可能顺利运行，其潜在的风险比现收现付体制要大的多。二是尽管确定了体制转轨，但并未形成合理的转轨成本筹集与分担机制，在实际操作中，更多地是通过讨价还价。因此，试点结果是否具有推广性尚待观察。

　　当前的一些试点及改革思路存在某种将社会保障制度改革简单化的倾向。中国社会保障制度领域的问题是多方面的，既有各个具体项目本身的问题，也有整体框架问题。但目前不少人所关注的社会保障问题只是养老保险问题，而对养老保险的改革，则认为只要解决了“空帐”、实现了真正意义上的积累就万事大吉。这种只重特定问题而忽视整体的改革思路有很大缺陷。

（本报告执笔：葛延风）

2003年7月23日