社会保障尤其是主要社会保险制度中的问题对改革和发展的影响非常突出。覆盖面难以顺利扩大，且仍以传统国有经济部门的正式职工为主，对于劳动力流动、国有企业改革、非公有制经济发展以及企业间平等竞争的制约仍相当突出。目前的社会保障制度还存在财富逆向转移特点，即在群体间利益关系方面，存在明显的不公平问题。
未来社会保障制度改革和发展的基本目标应当明确定位于广覆盖、低水平、可持续和促发展。以此为基础，建议强化最低生活保障制度建设。进一步推进养老保险制度改革。全面改革医疗卫生体制。建立更加适合中国国情的失业保障体制。
社会保障制度改革有成绩，也有突出问题
近十余年来的社会保障制度改革与建设大致集中在两个方面，一是以那些已经面临困难的社会成员为保障对象的制度建设，包括主要在城镇实施的居民最低生活保障制度和国有企业下岗职工基本生活保障制度；二是以工薪劳动者为对象、以防范未来风险为目标的制度改革和建设，主要包括养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险、生育保险等社会保险。
各种社会保险制度改革的最大进展是全面由过去具体单位作为保障主体、保障资金在单位内封闭运行改革为社会统筹，保障对象也由过去只面向公有制经济部门职工改革为面向城镇各种经济类型的从业人员。这对于解决不同单位间负担不均衡、为不同类型企业创造公平竞争环境，对于推进国有企业改革和促进其他所有制经济发展、促进劳动力流动，对于保障职工权益、维护社会稳定等都发挥了积极作用。
应该看到，社会保障领域存在的问题也很突出，主要表现在养老、医疗以及失业等社会保险领域的以下三个方面：
一是几种主要社会保险制度的覆盖面仍然较窄，且扩大覆盖面的难度非常大。２００２年底，全国职工养老保险参保人数为１１０００万人，而同期全国城镇从业人员数量为２３９４０万人，参保人数还不足目标人口的半数。同期参加医疗保险的总人数约９０００万人，鉴于医疗保险目标人群除城镇从业人员外，还要包括近４０００万企业和机关事业单位离退休人员，差距更大。失业保险对目标人群的覆盖情况最好，但也尚未实现全覆盖。
更突出的问题是进一步扩大覆盖面越来越难。其中原因很多，但最核心的问题还是缴费率过高。养老、医疗和失业三项保险，在多数地区仅雇主缴费就已经达到工资总额的３０％左右，个人三项保险缴费合计也在工资额的１０％左右。综合各种统计结果，明显高于多数国家的社会保险缴费水平。由于过高的缴费率大大影响企业的人工成本及赢利水平，致使很多企业以各种方式逃避参保。
覆盖面难以顺利扩大，使得有关保险制度必须以高缴费率甚至不得不通过进一步提高缴费率来维持收支平衡，进而陷入扩面越来越难、费率越来越高的恶性循环。
二是几种主要社会保险制度均面临财务上不可持续的问题。自上世纪９０年代后期以来，全国企业养老保险金收入即使在″空帐运行″的情况下都一直收不抵支，且年度赤字规模一直扩大，现约在３００亿元左右，只能依靠各级政府的财政补贴。
在失业保险方面，随着下岗与失业并轨，其财务方面的不可持续性苗头也迅速显现。２００１年，全国有８个省份失业保险金收入当年收不抵支。鉴于未来高失业压力难以避免，费率也难以进一步提高，如维持既有保障标准，失业保险体系将面临严重财务困境；如追求收支平衡，则只能降低保障标准，难以实现预期的保障目标。
“统帐结合”的医疗保险制度在多数地区刚刚开始实施。迄今为止多数地区尚能实现统筹基金收支平衡。但潜在的问题也很大：其一，这种收支平衡是以牺牲了很多人的受保障权利为代价的。几乎在所有地区都是有能力缴费方可参保，否则就不能参保或被停保。其二，目前的收支平衡只是统筹基金，且是以严格控制受益范围为基础的。个人帐户资金严重不足，个人负担过重是普遍现象。其三，参保人、医疗服务机构等对统筹基金侵蚀问题越来越严重，统筹基金能否维持长期收支平衡也值得怀疑。
三是普遍难以实施有效管理，制度漏洞很多。在养老保险方面，除逃避参保等问题外，不合规的提前退休以及冒领养老金等问题一直未能有效解决。在失业保险方面，突出的问题是难以有效对就业状态进行甄别，重新就业后仍继续领取失业保险金的情况一直难以控制。医疗保险制度管理中的问题更为突出，远不能实现对个人和机构的有效约束。参保人、非参保人、医疗服务机构对医疗基金的侵蚀行为比比皆是，花样繁多。为了对此进行控制，不少地方对医疗服务机构开始采取了保险费用总额控制方式，虽降低了费用超支风险，却带来了医患矛盾加剧等其它问题。总之，几种主要社会保险基本都陷入这样一种状态：如管理不严，势必出现大量投机行为，加剧财务危机；如严格管理，则大幅度提高管理成本或带来其它方面的矛盾。
除上述问题外，几种主要社会保险制度还存在诸如统筹层次过低、同一保障项目内不同制度并存（如养老保险领域企业与机关事业单位的差异）等其它问题。即使不考虑这些，仅上述三个方面的问题就足以说明其困境。
（本报告执笔：葛延风）
中国经济时报 2003年7月23日
