在农村义务教育总投入中，财政预算内教育投入严重不足。１９９４－２０００年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为５７．７％。从各级财政教育投入分配格局看，中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担农村义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了财政义务教育经费的绝大部分。显然，这种状况与我国当前的整体财政分配格局极不适应。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应看到，中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。在世界各国，将义务教育教师纳入国家公务员或地方公务员系列，工资由中央或较高层次地方财政承担，或列入中央预算，或列入州、省预算，或各级预算共同分担，是许多国家解决教师工资问题的基本经验。必须按照建立公共财政体制的要求，调整国家财政支出结构，进一步强化中央和省级财政支持农村基础教育的职责及投入力度。

实行分税制改革后，中央、省、市财政只负责本级直属卫生机构的投入。中央财政只按专项转移支付的办法对地方进行补助。从支出结构上看，中央政府仅占卫生预算支出的２％，县和乡镇政府总共占卫生预算支出的５５—６０％。地方政府对农村卫生的支持完全取决于其财政能力和自主决策。在政府财政分权政策的影响下，农村公共卫生的筹资责任转移到下级政府机构，从而使地区间的差异也变得更加明显。政府卫生预算支出在城乡之间的分配也极不合理。１９９１－２０００年，政府农村卫生预算支出累计只有６９０亿元，仅占政府卫生总预算支出的１５．９％。１９９１－２０００年期间我国政府卫生预算支出增加了５０６．７１亿元而用于农村的卫生支出只增加了６３．０８亿元仅占１２．４％。中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。这是从增量角度增加农村卫生投入的重要举措。应当看到，目前，农村卫生投入的大头在地方政府，由于相当一部分县乡财政保工资都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。实证明，如果不对目前的卫生筹资体制进行根本性改革，如果不强化中央政府在发展农村卫生事业方面的责任，政府所提出的所有的农村卫生目标的实现都要大打折扣，不同地区之间和就不可能缩小。对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要完善中央对贫困地区的转移支付制度。政府的主要职责应是强化农村公共卫生服务。要对乡卫生院重新定位，并增强公共财政对村级卫生室的支持。

农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。完善农村社会保障制度的总体思路是：从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。一是加快建立农村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，可以先从经济发达地区起步，最终建立城乡一体化的最低生活保障制度。二是积极建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点，完善其他形式的农村合作医疗制度，条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。三是要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。四是应按照农民工的实际需求，分阶段、分层次、逐步建立社会保障制度。

(本报告执笔：韩俊)
中国经济时报 2003年7月22日