１１、在推进改革的同时，我们始终关心困难群体，对农村贫困地区和贫困农户实施扶助计划、全力构筑城市三条社会保障线、实施“土地承包法”保障农民的基本财产权利、保护务工农民的合法权利等等，这些政策措施不无体现党和政府实现社会公平的政策取向，但是，对市场经济中必然出现的社会收入差距拉大的问题，还需要有制度性的解决办法。

一种极端的看法是视这种状况为正常，指望随经济发展和时间推移，低收入人口状况自然得到改善。有的学者甚至认为建立统一的社会保障体制违背市场规律。显然，这种对市场功能的崇拜忽略了我们经济发展的本来目的，是不可取的。

另一种极端的看法认为，解决资本与劳力之间的不平等关系，最彻底的办法是将生产资料的私人占有转为社会占有，当每个人都是生产资料的主人的时候，社会的平等就实现了。几十年的实践表明，生产资料普遍国有和在此基础上的计划经济，确实保证了社会平等和相对于国民收入水平的较高的社会福利水平，但是政企不分，国家计划代替市场导致了经济发展中的低效率、短缺和普遍的低收入。

实践已经证明，以国家所有为主要形式的公有制不能提供市场经济所需要的激励；而在社会主义初级阶段，以社会公平为首要目标，实行生产资料公有制，只会阻碍经济发展。在多种所有制并存的今天，生产资料的占有已经不平等，单纯强调国有经济的份额，从实现社会平等的角度来看已没有太大意义。

１２、在市场经济体制下，缩小社会差别的主要方法有：征收个人所得税、财产税和遗产税；投资于教育和公共卫生；农地转让中保护农民利益；构建社会安全网和国家财政支出的社会公平原则等。

方法一：对财产征税。

资本与劳力之间的不平等，首先是源于财产占有的不平等。中国在财产占有方面的不平等已超过了收入方面的不平等。诺贝尔经济学奖获奖者詹姆斯·米德曾建议针对资本财富征税，即征收遗产税，这样可以减少对财产所有者的积累能力和工作努力的负面影响，同时又可以鼓励他将自己的大额财产或者广泛地分配给小额财产所有者，或者交纳高额税收后遗留给少数子女、亲属等继承人。

除遗产税外，对财产所有人还应征财产税，尤其是个人所拥有消费性财产，如地产、房地等。而这种财产的征税应是经过评估，税率应是累进的。合理的财产税可能会影响个人储蓄的水平，但对投资意愿的影响应是较小的。

方法二：加强人力资本投资。

劳动者所拥有的知识和体力是其主要财产，在市场经济中，收入与受教育水平高度相关。提高教育和健康水平是改善收入分配状况是一条重要途径。目前教育方面的紧迫任务是：①普及九年义务教育；②提高农村教育水平；③对劳工的在职教育，尤其是务工农民的职业技术培训。

农村应普及九年义务教育，关键是由谁支付费用。九年基础教育会使社会取得很大的收益，教育经费应由公共财政支付。对于农村贫困家庭子女，从现在起就应实行九年教育全部免费。

我国务工农民数量已达上亿人，随着城市化和工业化的发展，从农业转移出来的农民还会继续大幅增加。农民的农业技术培训可结合农业生产进行，而工业和服务业的培训则需根据市场需求有针对性地进行。在民工相对集中的建筑业、制造业等行业，应以企业为单位由政府与企业合作举办培训班，对于分散的服务业的民工则应举办类似美国社区大学式的技术学院，民办官助。目前对国企下岗职工的培训有专门的经费支出，但对于农民工则没有相应的经费和渠道，这方面要有专门安排，走出一条国际少有的参加者规模以千万计的职业培训道路来。

公共卫生的投资与教育同样重要。对于除自己的体力和脑力之外别无所有的劳工，身体健康是他们获取收入的主要条件，一旦生病，又是全家陷入贫困的主要原因。因此，加强公共卫生体系尤其是农村公共卫生体系建设，是从起点上减少差别的重要措施。

人力资本投资看似发展政策问题，但如果不在体制上改变城乡分割的状况，上亿农民工的需求和农村教育卫生投资等问题将难以解决。

方法三：农地转为非农用地时保护农民利益。

我国基本的公有财产是土地，最能体现中国经济社会主义性质的是农村土地制度。三亿多农户在村或组范围内共同拥有土地的所有权，而每个农户平等地拥有使用权，这种土地集体所有制是各国少有而极具中国特色的。但是，这种最能体现社会公平的制度在从生产领域转入市场流通时，却变得最不公平。国家垄断一级市场，农地转为非农用地必须经过国家征用，国家给出的地价远低于市场价格，这一地价差额或者转为国家基本建设开支的节省，或者转为各种“工业区”招商引资时企业家建厂成本的降低，更多的则是转为房地产开发商及大量的“房虫”、“地虫”的暴利。农民土地的地租收益应归土地所有者。站在社会的立场上，国家可以对这部分收益收税。但是对于农民赖以维持生计和提供保障的土地，现行政策却是从财政角度出发，从开发商等富人角度出发，低价征地，这是严重有失社会公平的一项政策。解决好农地转为非农用地的问题，有利于农村地区社会稳定和农村经济健康发展。

方法四：构筑社会安全网。

劳动者常常难以独自承受市场经济中的风险。国企职工过去和现在都不是决策者，却要在转制过程中承担大量的转制成本，尤其四、五十岁的工人，他们在低工资时期所贡献的积累已无法衡量，而现在却被迫要与年轻人在市场上“平等”竞争。城市低收入者中这部分人占了相当多数。对这些人要在培训和就业等方面给予帮助，更重要的是完善社会保障制度。根据相关的制度规定，企业破产时国有资产应首先用于职工安置，但在实施时，由于往往是“一对一”的谈判，每个企业个别解决。在这一过程中，经营管理者未必能代表国家和职工利益。在国企改制中，由至少是市级单位组成包括国资委代表、律师和会计师组成的工作组，按照规定程序操作，所得收益分别用于职工养老保险，归还银行欠款和列入财政专项收入，将会在城市减少大量的矛盾和磨擦。这方面主动地规范地进行比各地悄悄地不规范地进行要好得多。

方法五：公共财政支出中实行社会公平原则。

市场经济中讲究的是效率，是机会公平，而国家的公共财政支出则要既讲效率又讲结果的公平。现在我国有对财政支出中执行财经纪律的审计，但很少对财政支出效果评估。财政支出中的很多项目效益究竟如何，并没有独立的可信赖的评估报告。这方面似可借鉴世界银行的经验，作好公共管理项目的期中和期末评估工作。由于财政资金是为全社会服务的，财政资金运用的无效率本身就是社会不公平的表现。

财政资金中是多用一些在城市形象，还是给农民工子弟就学提供点补贴？是多建政府的宾馆还是多解决点贫困农村的基础设施建设？在地方领导政绩考核中，很多体现社会公平的指标是软指标；而经济增长、财政增收，“城市亮丽”，才是硬指标，是影响地方官员政绩和前途的主要指标。因此有必要确立体现社会公平的社会发展指标，并定期发布，通过群众的知情与参与改变地方政府的行为方式和政策优先序。

另一方面，手段要与目标、责任相匹配。如教育方面，应确定入学率、文盲率等效果指标，同时确定每个学生应有的教育经费人均指标。人均指标可以有地区差别，但要有全国统一的分级标准，达不到标准，中央应该给予补助。在手段上予以保证后，对于效果的要求就可以更严格些。又如一个城市中有多少农民工，其本人的培训费应是多少，其子女入学需经费多少，都需要有较为准确的统计和规划。把手段和目标结合起来，才能切实起到效果。

１３、对于中国的崛起，国际社会有人羡慕、赞赏，但也有人嫉妒、敌视。如何进一步改善我国的国际形象，争取良好的发展环境，仍是一项重要的任务。而我国坚持社会公正的信念，并建立与现阶段发展水平相适应的体现社会公正的经济体制，不仅造福于中国人民，也将取信于国际社会。

（本报告执笔：卢 迈）

中国经济时报 2003年8月11日