一、银行业一年来的变化情况

    在加入世贸组织的第一个年头，中国充分尊重、理解、利用和贯彻了WTO的市场准入、国民待遇、最惠国待遇和透明度等各项原则，通过制订、修改和清理法律法规的方式，在以下三个方面切实履行承诺：第一，对外资银行进一步稳步开放市场；第二，加速中资银行业的商业化和市场化改革进程；第三，在开放和发展中加强审慎监管，促进中、外资银行的协调发展，构建适应社会主义市场经济新形式的、高效率的银行业监管体系。

    （一）按承诺修改法律框架

    在WTO的有关跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动等四种交易方式中，中国银行业市场开放主要集中于商业存在上，即允许外资银行在中国境内设立的营业性分支机构向中外资客户提供更加完善的产品和服务。为此，中国政府着力清理、修订了有关外资银行行政审批的法规规章，主要有以下四个：《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（以下简称《条例》）、《中华人民共和国外资金融机构管理条例实施细则》（以下简称《细则》）、《外资金融机构驻华代表机构管理办法》和《商业银行设立同城营业网点管理办法》。

    这四项法规规章调整了外资银行市场准入政策，正式对外公布外资银行市场准入程序的规范和要求，在外资银行市场准入的透明度方面迈出了坚实一步。修订外资银行市场准入和监管法规规章的主要原则是：

    1．强化依法审批和审慎监管原则

    《条例》是国务院根据中国加入世贸组织承诺，结合中国监管现状和国际监管惯例，重新修订和颁布的具备原则性规定的《条例》辅以具备操作性的《细则》，对外资银行机构、业务和高级管理人员的审批或核准条件、资料和程序进行了重新规范，取消了某些非审慎性规定和不必要的审批事项，在可能的情况下减少了审批层次。更重要的是突出了资本或营运资金监管在银行业监管中的核心作用。不同外资银行根据其经营重点和战略的不同，适用不同的资本金或营运资金要求。此外，《条例》和《细则》还阐明了新业务品种的定义，将本外币业务纳入统一监管框架。

    2．体现世贸组织关于国民待遇的原则

    中、外资银行申请设立机构和开办银行业务的条件和程序逐步趋同。例如，在设立营业性机构方面给予外资银行合理的筹建期，允许外资银行申请人同中资银行一样，进入开业筹建阶段；在监管政策和法规的制定方面，逐步加强对中、外资银行的普遍适用性，减少中、外资银行监管适用不同法规的情况。例如，2001年加入世贸组织后颁布实施的若干管理办法、指引等，都是同时适用中外资银行的。

    3．提高审批程序透明度

    除在《条例》和《细则》中明确规定了对外资银行各项申请的审批时限外，法规规章还明确划分了监管部门各层次的职责权限，明确监管的程序性层次和特点。例如，法规规章对银行监管系统各层次涉及的外资银行市场准入、退出工作程序进行了统一规范，明确了外资银行各项申请每一个环节需注意的问题和办理程序，并针对每一环节规定了各级监管机构和外资银行办理有关事项的合理时限，从而对监管机构和外资银行双方均予以适当约束。

    （二）对外资银行进一步开放市场

    一年来，中国认真履行加入世贸组织承诺，在银行业已对外开放22年的基础上，进一步扩大了外资银行经营本、外币业务的业务范围、地域范围和客户范围。截至2002年底，外资银行的业务范围与中资银行已基本相同；外资银行可以向境内、外各类客户提供全面外汇服务；可以在上海、深圳、天津、大连、广州、珠海、青岛、南京和武汉等9个城市向外资企业提供人民币服务；可以设立同城营业网点。2002年外资银行的机构和业务发展情况反映出以下特点：

    1．在华外资银行业务均有不同程度的增长，尤以存款和人民币业务发展较快，人民币业务已经成为外资银行在华业务重要的利润增长点。截至2002年底，外资银行存款余额较年初增长了近三分之一，其中人民币存款增长了近三分之二；贷款较年初略有增长。

    2．总资产较年初有所下降，主要原因有两个：一是中国履行加入世贸组织承诺，废除了加入世贸组织前部分非审慎性定量业务指标要求，使外资银行减少了为满足合规性要求而簿记的部分内部联行往来资产和负债；二是2002年部分跨国金融机构进行了全球并购和重组，合并或减少了包括在华机构在内的亚太地区分支机构数目，使得外资金融机构营业性机构比年初减少了10家，代表处较年初减少了3家。

    3．尽管外资银行在中国市场展业有很高的积极性，但目前外资银行占中国银行业市场份额的比重仍然较小。加入世贸组织一年来，外资银行所表现的，更多的是一种对中资银行业长期的潜在影响。截至2002年12月底，外资银行资产、贷款和存款市场份额与上年比没有较大变化，分别占1.37%、1.1%和0.4%。

    4．中国共批准8家外资银行筹建分行，批准了19家外资银行代表处（其中包括4家台资银行代表处），批准23家项经营人民币业务的申请，批准5家外资银行在华开办网上银行业务。截至2002年12月底，允许经营人民币业务的外资银行为53家，其中上海30家，深圳14家，天津5家，大连4家。

    5．外资银行为扩大在华业务，相继注入新的资本或营运资金。截至2002年12月底，共有72家外资银行营业性机构（占总数的40%）按照法规规定增加了资本或营运资金。截至2002年底，外资金融机构资本或营运资金总额为41.73亿美元，较年初增加11.69亿美元，增长38.9%；占总资产的10.65%，较年初的6.7%提高了3.95个百分点。这充分说明，外资银行对中国市场的发展前景充满信心。

    （三）改善中资银行业的外部经营环境

    外资银行大多是在成熟市场经济条件下和长期国际竞争中发展起来的跨国金融机构，有健全的治理结构、完善的风险管理系统、有效的内部控制制度和激励机制、较强的业务创新和市场开拓能力以及审慎的会计制度等。外资银行的这些优势，是中资银行业进行改革的目标和方向。

    在改善中资银行业外部经营环境，促使中资银行深化体制改革、提高竞争力方面，中国对中资银行市场准入政策主要采取了两项重大措施：

    1．机构准入：鼓励中资银行实行扁平化管理

    监管部门把过去对中资银行非常严格的审批制度逐步分解，在机构准入方面，鼓励中资银行实行扁平化管理，减少分支机构层次；鼓励中资银行根据经济发展和市场需要，对其同城或同省跨城分支机构进行调整，减少层次，提升功能；取消对各级分支机构升格的规划审批；取消审批机构的年度规划管理方式，改为依据审慎监管要求，按制度、按标准即时审批。

    2．业务准入： “一级审批，三种制度”体现规范和高效原则

    为鼓励中资银行的制度、业务和产品创新，积极、稳妥地开放中资银行的市场准入，监管部门取消了商业银行新设分支机构开办外汇业务须开业半年的限制，允许其开业时与人民币业务同时申请核准；将对中资银行业务审批从总行、分行、支行等各级机构逐级审批的做法，改为对法人机构一级审批，并视业务性质分别采用审批、备案或报告方式，其分支机构增开相关业务，只需持有关文件向监管部门当地分支机构报告即可开办。

    新的业务准入方式大大简化了审批程序，提高了市场准入效率，节约了监管资源，在审慎基础上较好地支持了中资银行拓宽业务品种，完善服务功能，提高竞争力。在2002年里，监管部门审批了中资银行300余项新业务准入事项，包括：法人帐户透支、保单质押贷款、金融衍生工具、离岸银行业务、国内保理、各类担保、银行卡、委托贷款、贷款承诺、财务顾问、代理保险、资产托管、基金代销、网上银行等，极大地增强了中资银行的竞争能力。中资银行业务创新的效率之快、潜能之大和影响之广泛给外资银行留下了深刻的印象。所有这些，都不是加入世贸组织前所能想到和预见的。

    （四）中、外资银行监管政策的逐步并轨：银行业监管的“国民待遇”原则

    加入世贸组织前中、外资银行监管法规各自为政，造成中、外资银行监管手段和尺度有很大差异。例如，外资银行在业务审批和经营地域等方面享受着超国民待遇，但在外债、帐户和个别监管比例方面受到严格限制。中、外资银行适用法规的差异性，不利于培育良好的市场竞争环境，不利于促进中、外资银行之间适度竞争，不利于中、外资银行的业务创新，也不利于提高银行业支持经济发展的综合服务能力，反映出中国银行业监管水平与国际先进水平的差距。

    面临加入世贸组织的新形势，监管部门考虑中、外资银行的不同情况，相继颁布实施了一系列统一适用于中、外资银行的审慎监管规定和指引。新的银行监管法规框架以“审慎—效率—竞争”为主线，体现了监管理论创新和制度创新；以具备强制约束力的法规形式强化金融监管，巩固改革开放的成果；对培育和深化多层次、多样化的银行业市场结构，使中国银行业顺应金融发展和深化的现代化潮流具有积极意义。一年来，银行监管法规规章涵盖了资产质量、呆坏帐准备金、内部控制制度和透明度等银行业基础设施的主要内容。

    《贷款风险分类指导原则》对贷款质量五级分类的目标、标准、分类的基本要求、分类的组织实施和监管等做出了明确规定，有利于中、外资银行建立以风险管理为核心的资产质量管理体系。

    《银行贷款损失准备计提指引》对银行贷款损失准备的分类、计提范围、计提标准明确要求，有利于中资银行按照国际标准建立充足的呆坏帐准备金计提制度，使中资银行的不良资产评估方法与国际接轨。同时，该指引也消除了不同国家和地区外资银行境内呆坏帐准备金计提方式上的地域差异，增强了不同外资银行之间经营业绩的可比性，为监管部门准确评估外资银行的风险管理效率和质量提供了统一标尺。

    《商业银行内部控制指引》和《商业银行信息披露暂行办法》则对商业银行内控制度的目标、原则、要素以及授信、资金业务等主要业务内控制度提出要求，规范了商业银行的信息披露，强调市场约束在促进银行业效率和公平中的重要作用。

    这些规定和指引参照了国际银行业监管的最佳做法，引入审慎性监管要求，强化了风险监管内容，使监管部门将监管重点从市场准入审批转移到持续性监管，在强调合规性监管的同时，突出了风险监管。

    （五）合作大于竞争：中、外资银行的协调发展

    外资银行在中国金融市场渗透程度的不断提高使中资银行感到了竞争压力，对其改善经营管理和业务创新起到了积极的促进作用。中资银行根据市场需要推出新产品的速度明显加快。同时，因中国对银行业的开放是分阶段逐步进行的，中、外资银行在现阶段各具优势，所以，双方合作仍是主流。目前，双方合作的方式和手段主要体现在以下几个方面：

    第一，外资银行现代化商业银行的管理模式和先进的营销手段，对中资银行产生了良好的示范效应。中资银行可以充分借鉴和学习外资银行成熟先进的管理经验，加快转换经营机制，加强内部管理，提高经营管理水平和金融创新能力。

    第二，外资银行受人民币资金来源和网络较少等限制，短期内无法在人民币业务上与中资银行开展直接竞争。因此，外资银行人民币业务的开展离不开中资银行的资金渠道提供充分的流动性支持，离不开中资银行成熟的人民币业务开展经验提供技术支持和人员培训，离不开中资银行高效的人民币资金清算网络提供国内结算方面的帮助。

    第三，部分中、外资银行的合作方式已从双方较为独立的业务、培训、技术和管理经验交流发展到投资入股等更高层次的、国际金融界流行的合作方式，通过资本互通达到相互融合之目的。

    加入世贸组织后这一年，监管部门还逐渐放开有关限制，使得外资银行得以通过参股、收购进入国内中小商业银行。2001年底，汇丰银行等3家外资银行收购了上海银行18%的股权。2002年9月9日，国际金融公司、加拿大丰业银行与西安市商业银行达成了股权投资谅解备忘录。2002年10月，作为上市公司的深圳发展银行发表有关公告称，公司大股东深圳市投资管理公司等5家公司拟将其持有的公司国有股及法人股转让给国外战略投资者—新桥投资集团公司。2002年12月31日，作为上市公司的上海浦东发展银行发表有关公告称，该行允许花旗银行首期以股权受让方式入股该行总股本5%股份，并与花旗集团、花旗银行、花旗银行海外投资公司和花旗国际有限公司正式签署一系列有关战略合作、信用卡合作等协议，开展战略合作。

    中、外资银行上述股权与业务合作关系，将有利于中资银行顺利完成公司治理结构的战略重组目标，建立适应社会主义市场经济要求的现代化银行公司体制。

    （六）中国加入世贸组织第一年审议情况

    2002年9月，世贸组织对中国的首次过渡性审议机制正式启动。在全球经济低迷不振情况下，中国经济一枝独秀，所以在中国加入世贸组织一周年背景下，银行业如何履行加入世贸组织承诺成为全球关注的焦点。

    综合外界评论，中国银行业履行加入世贸组织承诺得到的基本评价是“短期达标值得称道”。中国银行业在开放市场、加强立法和改革中资银行方面，以积极的态度兑现承诺，在银行业市场准入这一核心领域允许更多的外资银行进入中国市场，法规规章的全面性、透明度和可操作性得到了很大提升。个别领域，比如允许外资银行为合格境外机构投资者开办境内证券投资托管业务方面，就超过了加入世贸组织承诺时的承诺。

    尽管中国的过渡性审议也遇到了不少分歧，但总体上说，一年来中国在履行银行业加入世贸组织承诺方面所做工作已得到国际社会积极评价，为未来年度审议工作打下了良好的基础。正如花旗银行中国区行长在接受道琼斯新闻社采访时表示，中国认真履行开放银行部门的承诺，并以十分坦率的态度对待向外资银行开放市场的问题。

    二、今后银行业法律法规政策调整及发展趋势分析

    监管部门已根据加入世贸组织第一年中、外资银行业务发展中出现的新情况和新问题拟定了2003年法规规章的草拟计划，以争取在尽可能短时间内，为中、外资银行顺利开展业务创造更为公平、公正和高效率的合作发展氛围。2003年银行业监管规章将就银行服务收费、金融衍生产品、银行同业借款和银行卡等重要事项做出明确规定。

    近期内，中国银行业以下特点不会发生较大变化：一是外资银行资产规模市场份额占比约2%，对中国银行业的影响较小；二是四大国有独资商业银行资产规模市场份额占比仍近60%，历史形成的垄断地位难以动摇；三是虽然中国银行业已形成了大、中、小三层银行类机构组织形式、管理架构和市场定位的多层次发展格局，各中资商业银行产品和服务的同质化现象仍有待改善，短期内竞争手段仍处于较低水平；四是短期内各中资银行经营管理效率、资产质量、治理架构和内部控制体系仍难有质的提高，服务手段和产品创新方面与外资银行相比仍有很大差距。

    银行业的上述状况对中国银行业如何达到保护存款人利益、维持金融体系的高度竞争力的监管目标提出了新要求。过渡期内，监管部门关于监管法规、规章和政策的调整仍将坚持以下基本思路：一是坚持积极开放、稳健发展的监管趋向；二是强调综合并表监管和资本控制，体现统一监管的思路；三是逐步放弃行政管制，鼓励创新；四是强调风险监管和审慎监管；五是强调健全的公司治理结构和内控机制对银行稳健发展的重要性；六是强调管监分离、突出现场检查作用的思路；七是强调信息披露与市场约束。

    随着加入世贸组织承诺的逐步兑现，监管部门的工作重点将与时俱进，积极、稳妥地实现稳健、公平和高效的银行业监管目标。

    中国网 2003年6月23日