二 风险和对策

尽管存在着市场失灵，但是，产业的发展最终还是要靠市场。充分发挥市场在文化产业发展中的基础性作用，始终应该成为文化产业政策的立足点。设立专项资金，不是一种市场行为，而是一种政府职能。充分发挥这种政府职能，可能存在着一定的风险。因此，在设立专项资金时，必须对设立专项资金可能存在的风险进行科学的分析和评估，并提出防范风险的对策，以确保在专项资金运作的过程中能够有效地规避风险。一般来说，设立专项资金可能存在着三大风险：一是专项资金的设立并不能切实解决所要解决的问题，如文化产业发展所面临的资金短缺问题，宏观调整缺乏必要的经济工具问题，以及人才培养、公共技术平台建设、关键性和核心技术研发等问题；二是专项资金的投入非但不能解决应该解决的问题，反而可能会干扰或扭曲市场机制的作用，影响或延缓文化市场的发育进程，造成文化产业发展对政府资金的依赖，甚至可能引发不正当竞争；三是专项资金可能存在着违规操作和使用效率低下等问题。尽管近年来国家和地方政府针对专项资金管理相继制定和出台了一系列制度和办法，但在专项资金使用与核算上仍存在着大量的违规现象。如专项资金不实行单独核算，项目经费与经常性经费混合使用，形成挤占、挪用专项资金，专项资金结余无法正确体现，同时也难以对专项资金绩效实施评价。参见赵丽、冯秀文：《专项资金管理中存在的问题及对策建议》，北京市财政局网站。

设立专项资金可能存在的第一个风险，是三个风险中最为基础性的风险，它关系到专项资金是否应该设立的问题。如果专项资金不能实现其设立的预期效果，那么就没有必要设立。文化产业是高投入产业，相对于巨大的资金缺口，专项资金再多也是杯水车薪。但是，需要指出的是，专项资金并不是直接投资，而是引导性资金，非国家资金的投入是必要条件。如果设计得当，专项资金的投入不仅会刺激或带动大量非国家资金进入文化产业领域，而且最终会形成投资主体多元化和适合文化产业发展需要的投资体制。对于产业结构和布局不合理、发展不平衡、增长方式粗放等宏观问题，专项资金的投入是向企业和社会发出的信号，起着导向的作用，无疑会在相当的程度上解决这些问题。对于影响文化产业可持续发展和竞争力的人才、公共技术平台和公共信息平台建设以及关键性和核心技术研发等问题，属于产业发展的基础性工程，带有公共品的特征，如果不是政府资金的投入，就会生产不足，因而影响产业的发展。如此看来，可能存在的第一个风险的风险等级较低。如果配以科学合理的设计，这个风险是完全可以规避的，设立专项资金是可行的。针对第一个风险的对策建议是：专项资金要根据资助项目的特点选择不同的资助方式，但不管采用何种资助方式，要求其他资金的投入都是必备条件。也就是说，如果不能引来其他资金，就不能获得专项资金的资助。

可能存在的第二个风险，是一个关键性风险。即使专项资金的设立切实实现了其预期效果，但是如果因为专项资金的投入而干扰或扭曲了市场机制的作用，那么其效果也只能是暂时的；从产业发展的大局和长远来看，这种专项资金设立还不如不设立。道理很简单，只有充分发挥市场在文化资源配置中的基础性作用，文化产业才能快速、健康和可持续发展。因为专项资金的定位十分清楚，就是要补救市场失灵，而不是取代市场机制，所以设立专项资金不会从根本上动摇市场在文化资源配置中的基础性作用，相反，如果运用得当，还能促进文化市场的建设和发育进程。但是，如果资助方向、资助领域和资助对象选择不当，或者对资助对象设置人为障碍，就可能干扰或扭曲市场机制，甚至造成不正当竞争。如此看来，第二个风险的风险等级为中等。尽管第二个风险等级较高，但是，如果专项资金的定位清楚，设计科学合理，这个风险也能够得到有效控制。针对第二个风险的对策建议：一是专项资金要在尊重市场机制和市场规律的基础上运作；二是要科学选择资助方向、资助领域和资助环节，市场能够发挥作用的就不要资助，资助项目的选择要以具有较强的正外部性为基本原则；三是不要对资助对象设置歧视性规定，只要符合资助条件，不论其所有制性质，都应一视同仁。

可能存在的第三个风险，来源于具体的操作层面和观念层面。应该承认，就专项资金管理的一般性情况而言，这个风险具有较高的风险等级，因为这是几乎所有专项资金存在的共同问题。但是，两极往往是相通的。正因为这是一个普遍性的问题，现在引起了普遍性的关注，要求解决的呼声很高，解决的办法正在多方探索，所以反而降低了风险的等级。违规操作的重要根源是制度不透明，资助权力缺乏制衡机制。专项资金的各种制度是完全透明和公开的，资助权力不再集中在一个机构手中，并设有公示制度，因此这个风险是完全可以化解和规避的。至于资助效率，过去往往是一个被忽略的问题。但是，现在由于效率观念和效率意识的增强，这个问题得到了应有的重视。此外，一系列科学的绩效评估方法的建立，为提高专项资金的资助效率和绩效评估提供了可供选择的科学解决方案。针对第三个风险的建议：一是科学设立专项资金的结构，将专项资金分为操作资金和资助资金，最大限度地控制操作性资金的份额，提高实际资助资金的份额；二是构建科学的操作实施机制，主要是建立政府主管部门、专家委员会和行业协会之间的互动机制和制衡机制，资助实施机构和绩效评估机构分立，建立资助公示制度和绩效评估制度；三是建立专项资金资助项目库，实施“先入库、后资助”的制度，以提高专项资金资助的系统性和效率，保证专项资金总体目的的实现，防止资助的随意性和盲目性。

三 资助原则和资助对象

设立专项资金的根本目的是促进文化产业快速、健康和可持续发展，全面提升文化产业的整体实力和国际竞争力。因此，专项资金资助的基本原则，是在充分发挥市场作用的基础上补救市场失灵，而不能干扰或扭曲市场机制。除此之外，专项资金在资助时，还应遵循以下几个原则。

1社会收益最大化原则

不论专项资金的规模有多大，相对于文化产业发展的实际需要而言，都是极其有限的。而要使这些极其有限的资金发挥最大的效益，就应该遵循社会收益最大化原则，将专项资金投放到使整个产业或相当多的企业能够受益的项目上去。也就是说，专项资金所希望达到的资助效果，不仅是要促进受资助项目本身的发展，更重要的是要促进项目所在行业甚至整个文化产业的发展。

2改善产业素质原则

文化产业发展中的薄弱环节和关键领域是文化产业发展的主要制约因素。只有这些薄弱环节和关键领域得到改善或取得突破，产业素质才能得到根本改善，才能为整个产业的可持续发展奠定坚实的基础。要使有限的专项资金发挥最大的效益，就应该以改善文化产业整体素质为原则，将专项资金投放到有利于改善产业素质的那些薄弱环节和促进关键领域发展的项目上去。

3提升国际竞争力原则

相对于发达国家的文化产业，我国文化产业的国际竞争力还十分有限，这种状况不利于中华文化的传播和发展，不利于国家的文化安全，也是制约我国文化产业可持续发展的一个关键和核心。因此，为保证我国文化产业的快速、健康和可持续发展，扭转文化贸易逆差，全面提升我国文化产业的国际竞争力是当务之急。要使有限的专项资金发挥最大的效益，就应该以提升我国文化产业的国际竞争力为原则，将专项资金投放到有利于提升我国文化产业国际竞争力的项目上去。

4促进良性循环原则

受财政预算约束，专项资金不可能无限制地增长，甚至可能会被取消。因此，要使有限的专项资金发挥最大的效益，必须以促进良性循环为原则。这里所说的良性循环有三层意思：一是应能够提高项目承担主体的自我发展能力；二是应能够提高整个产业的可持续发展能力；三是专项资金本身应能够在资助的过程中始终保持适当的规模。可供选择的思路是：当专项资金资助的项目为可营利项目时，可考虑以适当的比例回收资金。

在资助对象问题上，有些地方还存在着一些歧视性限制，非公有制文化企业没有申请资格。这种限制是完全没有道理的。专项资金应该以实现预期目标为宗旨，因此只应该有项目限制，而不应该有资助对象方面的特殊限制。也就是说，凡是其项目符合专项资金资助条件的企业和非营利机构，不论其所有制性质和注册类型，只要是中国人拥有或控股的，都可以申请资助。当然，为保证资助项目的顺利实施，也可对资助对象的资质提出一些基本要求，如营业年限、管理团队、经营业绩、知识产权状况等。当申请条件相同时，进入政府鼓励的文化企业范围的，即财政部、海关总署、国家税务总局共同颁布的财税\[2005\]1号文和2号文附件中所列举的18类文化企业，可优先考虑。