五 资助方式和组织管理

借鉴发达国家资助文化产业的经验，参照国家专项资金资助竞争性产业的一般做法，根据专项资金的引导性资金性质所设计的资助方式，资助项目一般应能够吸引或带动其他资金的进入。专项资金的资助方式应灵活多样，具体选择应视资助项目的具体情况而定。

一次性补助：适用于已经开始实施并已经取得实质性进展，但在某些关键环节上存在普遍性资金困难的符合资助条件的项目。如动画片制作完成后的播放环节、文化产品制作完成后进入国际市场的前期展览推广环节、人才培养项目中高水平和国际化师资的引进环节等。一次性补助应限定资助资金的使用范围。

贷款贴息：适用于已经取得或可以取得银行贷款的符合资助条件的项目。

陪同投入：适用于通过自有资金或其他渠道已经筹集到大部分经费的符合资助条件的项目，以企业或社会资金为主要经费来源，专项资金按照5∶1的比例陪同投入。

配套投入：适用于体现国家职能的基础类项目，以政府专项资金为主要经费来源，国家专项资金投入后，要求项目承担机构所在地政府按照1∶1的比例投入，剩余的少量部分由承担机构投入。

奖励：适用于对文化产品出口和对国家文化产业发展做出杰出贡献的企业和个人。

专项资金的组织管理主要应该解决两大问题：一是要降低管理成本，二是要提高专项资金的使用效率。降低管理成本，意味着可以将更多的资金用于项目的资助上。否则，就会使本来有限的专项资金被高额的管理成本吃掉。但是，降低管理成本，不是一味地去减少管理费用，而是要合理地界定管理职责，根据管理职责核定管理费用。提高专项资金的使用效率，涉及两个关键环节：一是资助项目的选择，二是对受资助项目实施的绩效监管。在其他专项资金的管理中，对这两个关键环节的重视程度不同，往往是重前者、轻后者，也就是“重分配、轻管理”。而所谓的重分配，事实上也不是真正重视，因为在对资助项目的选择上往往缺乏客观标准和整体设计；具体表现是权力过分集中在专项资金管理部门，资助不资助由管理部门说了算；“先确定资金，再论证项目”的问题普遍存在，导致整体效率受损。在对受资助项目实施绩效监管方面，基本上还没有受到应有的重视，也没有科学完整的解决方案。但是，对于提高专项资金的使用效率而言，选择好资助项目是基础，提高资助项目的绩效才是关键。针对其他专项资金在效率管理中存在的这些问题，专项资金应采取相应的措施加以解决。首先要“建立专项资金资助项目库”。这是一项专业性很强的工作，事关专项资金意图的实现和效率的高低。可行的做法是：由行政主管部门牵头，在专项资金资助的方向和领域广泛征集资助项目，然后由主管官员、专家和行业协会代表组建资助项目筛选委员会，将经过筛选的项目建立“专项资金项目库”。项目库应定期更新，每年最终资助的项目原则上应来源于项目库。这样可以保证资助项目的整体效应和专项资金意图的实现。其次，要制定资助项目确定程序。每年由专项资金管理委员会委托专业的市场调研机构进行市场调研，确定年度资助方向和重点，然后由组建的专家委员会进行项目的最终评选，通过评选的项目要在指定的媒体上进行公示，通过公示的项目为最终获得资助的项目。最后，要加强受资助项目实施的绩效管理。绩效管理应全程委托给专业的评估公司进行。一是实施过程中的绩效管理，二是项目完成后进行绩效评估。实施过程中的绩效管理，主要是根据绩效指标和项目实施情况进行监督，将实施绩效与二期拨款挂钩，评估不合格停止二期拨款。项目完成后的绩效评估，一是要针对项目本身的绩效进行评估，二是要对项目应该实现的资助意图进行评估。前一种评估结果，一是成为项目实施机构的绩效记录，二是将与奖惩挂钩，绩效突出的予以奖励，绩效不合格的要给予处罚；后一种评估结果，旨在调整资助计划。

组织管理架构。根据上述组织管理思路，专项资金的组织管理工作应由以下机构共同完成。一是专项资金管理委员会（或办公室），由专项资金设立机构组建，职责是全权负责专项资金的组织管理和实施事宜；二是专项资金项目库入库项目评选委员会，由专项资金管理委员会负责组建，成员有主管官员、专家和行业协会代表，其职责是负责从征集的项目中根据专项资金的资助意图筛选出可以资助的项目；三是专项资金项目评审委员会，由专项资金管理委员会负责组建，成员由文化产业研究专家组成，其职责是根据专项资金资助原则、资助意图和年度资助重点，确定具体的资助项目和资助方式；四是监督审计委员会，可单独设立，也可委托纪检或监察部门代为履行职责，其职责是对专项资金组织管理全过程进行监督和问责，对专项资金的使用情况和资助项目的资金使用情况进行审计。

组织管理的基本流程。①评选委员会对年度新征集项目进行评选，将符合专项资金资助意图的项目纳入专项资金资助项目库；②管理委员会根据《文化产业发展专项资金管理办法》，在充分调研（有必要时，可委托专业的市场调查公司进行详细调查，取得准确的数据、情报和信息）的基础上，制定年度资助计划和申请指南；③由管理委员会委托的中介机构负责年度项目申请受理工作，并对申请项目进行资格审查，将符合资助条件的申请项目资料整理、分类、归档后移交评审委员会进行评审；④评审委员会根据评审规则，对申请资助项目进行评审，将通过评审的项目名单和资助方式资料移交给申请受理机构；⑤申请受理机构在管理委员会指定的媒体上对通过资助评审的项目进行公示；⑥通过公示的项目报管理委员会最后审批；⑦批准立项后，管理委员会委托的专业绩效评估公司开始工作，对受资助项目进行全程的绩效评估。资助周期结束后，针对年度专项资金资助情况写出详细的评估报告；⑧监督审计委员会对整个资助的组织管理过程进行全程监督，必要时可行使审计权力。

绩效评估。专项资金的资助工作要始终坚持以绩效为导向，以充分发挥专项资金的使用效率，实现专项资金的预期目的。要建立全过程的绩效责任制，使每一个环节都成为提高绩效的责任中心，并构建能够确保每一个环节都成为提高绩效的责任中心的激励机制。对年度资助整体绩效和受资助项目的绩效评估，应委托资质良好的专业绩效评估中介机构进行。绩效评估机构应提出科学的绩效评估指标体系，提交管理委员会审批，并严格按照批准的绩效评估指标体系进行绩效评估，提交完整、准确的绩效评估报告。

监督和问责。专项资金是财政资金，为确保财政资金使用效率，专项资金资助工作实行问责制，在每一个环节和流程都建立明确的责任制。具体的监督和问责事宜由专项资金监督审计委员会负责。对重大资助失误要查明责任，按照有关规定追究负责人的责任；对弄虚作假、截留、挪用等违反财经纪律和专项资金使用管理规定的行为，要查明责任人，并对责任人进行处理。

(设立文化产业发展专项资金的几个问题贾旭东作者单位：中国社会科学院文化研究中心。)