近些年来，伴随着我国市场经济社会的发展，我国政府正面临着越来越多的问题与挑战。为适应新形势，政府必须改变长期主导资源配置与管制社会经济发展的状况，实现向服务型政府的转型，加强政府的责任意识与服务意识，缓解不断出现的社会矛盾，促进社会的全面、和谐、可持续发展。其中也包含文化领域的转型，原有的公共文化供给模式已不能满足人民群众日益增长的文化需求，在大量国外文化产品涌入国内市场的同时，国内文化产品的竞争力明显不足。这就需要政府以保障公民的文化权利、维护国家的文化主权为起点，制定适应时代发展的文化政策。由此，中央提出构建结构合理、发展均衡、网络健全、服务优质、惠及全民的公共文化服务体系。文化管理问题在国内并不是一项新的研究课题，但构建公共文化服务体系作为文化管理的目标和途径却是近三年提出并明确的。

一 文献来源与研究方法

严格说来，如何构建公共文化服务体系属于文化政策研究范畴，是中国现阶段文化政策的具体问题。国外理论界尽管没有公共文化服务体系的说法，但相关理论研究都回归到文化政策研究上。为了厘清主要的发展线索，对于这一跨学科研究，本文主要从公共行政和管理的理论视角来进行相关文献梳理。国外研究现状侧重介绍当代西方文化政策发展概况，及当代公共行政和管理理论对文化的公共管理的影响。由于国内在公共文化服务体系理论研究过程中引介了不少西方公共管理理念和做法，文化行政部门在实践中也十分强调向服务转型，所以有必要对西方国家相关理论与实践作一定的背景介绍。国内研究现状则侧重梳理国内学者在2004~2007年间对公共文化服务体系相关概念、构建主体、公共文化财政及投入机制、运行机制创新、文化法律法规、绩效管理与评估、农村（及弱势群体）公共文化服务体系建设等问题的探讨。

研究方法上，主要是通过文献回顾来突现议题，探索当代文化政策的演变与理论背景；藉分类比较，提供多种角度观察不同公共文化产品和服务提供的方式以及不同体制下公共文化机构运行机制等问题；借助系统分析法呈现国内学者对公共文化服务体系研究的视角，并归纳总结目前研究的方法特点、内容特点和趋势特点，指出当前深化公共文化服务体系研究的必要性和今后理论研究的角度。

二 国外相关理论研究与实践

文化政策是一定社会共同体处理文化事务的方针和原则，它在世界各国都有久远的历史，而当代文化政策理念的运用是在第二次世界大战之后。20世纪50年代，由于福利国家的出现，文化平等、文化民主概念特别兴盛，西方国家政府开始加大对文化艺术的扶持力度，支持艺术创作与文化参与的机制蔚然成形。20世纪70年代，文化产业被视为动态经济与社会转变的推动力，文化政策焦点逐渐转移至文化的功能层面上。20世纪90年代末期至今，各国源自产业动机而形成的文化政策已臻成熟，同时文化政策开始倾向基于满足人的发展需求的文化权利的实现和维护国家、民族文化主权的需要。这期间西方国家文化政策发展有两次转变：第一次是从国家单方面的文化提供与传播过渡到一种更多元与包容的立场。从政策上看，不再一味追求精英艺术的品质，而强调接触文化的机会与文化活动的参与；推广多文化融合论与文化多元性；重视地方性与社区性的文化价值等等。第二次转变，则更侧重公共行政与管理观念上的转变。以前文化多被认为是意识形态的，所以由政府机构主导；现在文化主导地位从政府机关转移到了私人机构，但国家仍有主导权。这一观念上的转变源于时代环境的变迁，自20世纪80年代以来，西方各国为应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字，均开始了大规模的政府改革。由传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政，转向市场导向的、因应变化的、深具弹性的公共管理。随着西方政府改革运动的深入，各国的文化体制、公共文化管理、文化政策都进入了大规模的调整阶段。

（一）公共选择理论对公共文化管理的影响

公共选择理论的特征是“经济学在政治科学中的应用”。方法上是用经济学来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。其核心是通过政府与市场、政府与社会关系的重新界定来解决政府面临的困境，打破政府对公共服务的垄断，全面引入市场机制，在公私之间形成竞争，使公众有自由选择的机会。

西方公共改革浪潮起源于英国的私有化运动，当时撒切尔夫人就信奉布坎南的公共选择理论，主张以市场机制作为调节资源配置的主要工具，减少国家干预，恢复自由经济。此后，英国政府开始重新审视对艺术和文化部门的资助和管理，在继续保持对其公共部门的资助外，政府希望艺术和文化机构能够寻求新的经济来源以补充收入。同期，法国也认识到对文化事业的鼓励、支持应采取间接的方式，在不排斥政府干预行动的基础上，将市场机制引入公共文化事业中，希望通过市场经济规律，鼓励私人企业投资文化事业。美国同样认为私有化和市场机制比政府的效率更高，倡导消减用于包括文化项目在内的社会服务的公共开支，解除市场管制，允许资本自由流动。因此，美国文化是将其置入开放性的市场经济和民间社会而发展起来的，政府采取间接管理与规划。公共选择理论在公共文化管理中的运用，是希望在加强政府财政责任的同时，引入市场机制和社会力量，采取政府与非政府公共服务机构分权的形式，来改善公共文化服务供给范围并提高效率。

（二）新公共管理对公共文化管理的影响

新公共管理的核心理念是政府有限理性和政府官员的经济人假设，政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的生产者与消费者的关系。因此，其核心内容是力图将私营部门和工商企业的方法用于公共部门，强调市场竞争、政府工作的绩效评估、行政过程的透明取向、成本效率和顾客导向等。新公共管理与公共选择的共同点是尊崇市场作用，但两者也是有区别的：公共选择关注的焦点是政府与市场和社会的关系，主张减少政府干预，充分发挥市场的力量解决政府面临的困境；新公共管理关注的重点是政府公共部门内部，主张通过引进市场机制来完善政府公共组织。

陈鸣认为，在新公共管理理论的影响下，西方国家公共文化部门在管理体制改革过程中呈现出一系列新的取向。这些改革在追求公共文化资源配置的公平、合理以及公共文化部门经营的经济、效率和效益的基础上，使国家文化公共行政管理与国有公共文化服务供给之间实现了体制上的分离。在保持国有或政府所有的前提下，将国有公共文化部门的经营权分散给社团、企业或私人，从而使公共文化行政管理与公共文化经营管理之间在组织制度上分离开来，最终实现国家文化行政系统与国家公共文化系统之间独立和互补的关系，确立起较为科学而有效的公共文化管理的体制模式。

（三）新公共服务对公共文化管理的影响

新公共服务理论是从公民权利、社会资本、公共对话三个维度树立了检验公共行政发展的标尺，构建政府与市民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式。新公共管理的理论进步更多体现在技术和工具的层面，而它对终极价值的追求少有兴趣；而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来，呼唤公共行政转向倡导服务的价值和实质的正义。

公共文化管理中引入新公共服务理论，使得管理实践中公民导向再次凸显，“公平性”、“民主性”和服务对象的最大满意度成为公共文化行政追求的目标。可以看到，近些年西方国家在公共文化机构管理评价标准的制订和修订过程中，十分注重服务的高效率和服务对象的多样化需求与满意度。同时，政府公共文化行政也开始注重建立与公众之间的长期互动关系，针对公众多元的文化需求结构，设计、提供理想的文化产品或服务，并通过各种渠道了解公众的期望，且将此信息作为改进工作和管理的方向；注重公众对公共文化事务管理过程的参与，鼓励公众在参与过程中积极表达观点、看法和意愿。

（四）公共治理理论对公共文化管理的影响

20世纪90年代以来，公共治理理论开始在西方社会科学中流行起来，它旨在重新探索国家和社会公共事务的管理模式。治理理论与传统的政府理论不同之处在于，它是在国家——市场经济——公民社会三维结构框架下来探讨政府作用与能力等问题。治理理论的一个基本前提是，国家的作用和能力都是有限的，因此它强调多中心治理和管理方式、手段的多样化，要求管理对象的参与，以形成上下互动的管理过程，提倡平等协商与合作，反对单纯依靠行政命令或市场机制来进行协调。

陈鸣认为，20世纪以来，西方国家民间文化公共行政系统获得快速成长，在公民、文化从业者和文化企业业主的自愿、自主、自发组织下，通过国家法律法规认可或授权的途径，在文化公共空间营造起具有文化公共权威的、代表着社会民间文化价值取向的新型行政机制。它们在地区、国家和国际等层面上构筑了一个较为完整的、具有某种独立自治性的网络体系。毛少莹认为，当代文化政策发展的一大趋势就是以各种灵活的制度安排，建立民主决策机制，不断提高专家、非政府组织及公民个体在公共文化服务决策中的参与程度，从而不断提高公共文化决策的专业化与民主化水平。