在我国公共文化服务领域，长期以来在制度安排上存在着公共部门垄断、市场准入壁垒、权力寻租和公共福利净损失等诸多问题。要解决这些问题，应该从公共文化服务的属性出发，思考其生产和供给的可分割性、直接生产与间接生产的可选择性等因素，探索公共文化服务的多种模式。本文认为，公共文化服务供给可采用政府“权威型供给”、市场“商业型供给”以及第三部门“志愿型供给”等方式，从而形成多元化的公共文化服务供给模式。

一 公共文化服务及其性质

公共文化产品就是能为广大社会公众接触或享用的具有物质或精神享受的产品或设施，如图书馆、博物馆等。公共文化服务就是基于社会效益，不以营利为目的，为社会提供非竞争性、非排他性的公共文化产品的资源配置活动。公共文化服务是一种具有很强的积极外部效应的公共服务，是一种公益性的服务,其正的外部效应主要表现在如下三个方面。

首先是对政治意识形态的建构作用。这主要是指文化物品和服务在传播主流意识形态，形成特定政治体系所要求的公民政治文化，维护国家政治稳定、文化安全等方面所发挥的作用。

其次是公共文化服务对经济、社会发展的外部效应。由于社会公众在消费公共文化物品和服务时陶冶情操，提高文化修养，所以社会公众的生活质量与公共文化服务的供给密切相关。

最后是公共文化服务对区域发展的推动力。随着区域经济发展与合作的出现，公共文化服务的有效供给是提高区域的创意和创造能力的基础；公共文化服务的规模、质量和水平成为区域吸引力的重要来源；公共文化服务能力的改善，也将成为提高区域综合流量的重要手段。

公共文化服务是文化领域的公益性物品或者服务，不过，其公益性并不是一定的，根据其公益性水平不同和是否具有排他性或者竞争性，还可以细分为纯粹公益性质的公共文化物品和服务、具有有限竞争性的准公共文化物品和服务，以及具有有限排他性的准公共文化物品和服务。

纯粹公益性质的公共文化物品或者服务，典型的例子是街头雕塑、广场音乐会等。这类纯公共文化服务在现实中并不多，大量存在的是准公共文化物品和服务或俱乐部物品，其典型的例子如公园、博物馆、图书馆等。这种物品和服务在一定范围内不值得排他，具有公益性，但一定范围之外，就需要排他，而且值得排他。具有这两种特性的物品，就是通常所说的俱乐部性质的物品或者服务。俱乐部物品往往通过会员制来获得融资，并为会员提供服务。如图书馆一般会控制流量，需要发放阅览证或者借书证来建立排他机制。博物馆和公园往往销售年票和零售票相结合。年票具有会员性质，零售则具有市场性质。流量大的博物馆，如故宫博物馆，还会对每天的流量进行控制。对于俱乐部的全体成员来说服务是非排他的，但对于非会员来说则是排他的。

根据这一理论，我国的公共文化服务主要有以下几类：一是具有排他性和一定非竞争性的公共文化物品和服务，这类文化物品和服务不排斥任何社会成员的消费行为，但边际成本不为零，物品和服务供给存在有限性，因此在消费上具有一定的竞争性，如发行的报纸、期刊、杂志等。二是具有非竞争性和一定排他性的公共文化物品和服务。这类公共文化产品在其流量许可范围内，边际消费成本为零，但消费存在着一定的排他性，如有线电视、文物展览、文化旅游等。三是非排他性和非竞争性特点均不充分的公共文化物品和服务，如音像制品、工业产品的制作与销售，即那些作为文化产业发展的物品和服务。

二 公共文化服务供给的制度弊端及其理论认知

我国公共文化服务在供给方面存在许多有待改善和提高的地方，公共文化服务供给制度存在的问题主要在于以下几个方面。

1公共部门垄断，效率低下

受计划经济传统的影响，公共文化物品和服务往往为政府垄断供给。对政府来说，由于经济发展局限，财力有限，往往表现为供给总量不足；另一方面，由于垄断管理，即使是所建设的文化服务设施，其配置也往往不均衡，导致有限的公共文化设施利用效率不高。在政府或公共部门垄断的情况下，一些公益性公共文化服务设施只是承载了书写政府政绩的作用。随着政府角色定位的日益清晰，政府的管理职能发生变化，公共服务的职能需要不断强化，政府才能最大限度地、有组织地整合公共文化资源，实现公众多层次、多样化、整体性的文化利益。但总的来说，发展公共文化服务，就要打破“政府是公共文化服务唯一提供者”的观念，打破公共部门的垄断地位。政府在加大对公共文化服务投入的同时，必须创新机制，进一步探索公共文化服务的社会化与市场化道路，寻求社会力量的合作，放手让其他的组织和部门积极参与公共文化服务体系的建设。在西方国家，除了政府部门之外，大量的第三部门参与公共文化服务的提供，其经验值得汲取。

2市场准入壁垒，资金流向单一

由于传统的公共文化服务体制是与计划经济体制相适应的政府选择、政府供给的国家垄断性体制。私人部门和外国资本因严格的政府管制、行政审批以及各种歧视性公共文化制度而难以进入。随着经济的发展和公民生活水平的不断提高，社会对公共文化需求的数量和质量不断提高，单靠公共财政资源难以满足公众对文化物品和服务不同层次的需求。同时，因为市场准入壁垒的存在，大量民间资本不能进入公共文化的生产和供给领域，导致资源浪费。市场经济体制的建立，改变了原有的公共文化服务体制的经济基础，必然要求公共文化体制朝着与市场经济体制相适应的方向发展。市场准入是一个国家开放度的标志，同时也是一个国家公民文化权利实现的程度性标志。公共文化服务的改革要在政府继续扩大财政投入力度的同时，探索公益文化社会办的路子，综合运用各种投融资工具和各种形式的财税优惠政策，促使各类民间资本和生产要素向公共文化服务领域合理流动，形成政府主导、社会参与、市场运作、多方投资的公益文化发展格局。

3存在广泛的寻租，公共福利减少

经政府特许具有垄断地位的公共部门，不仅成为某类公共文化物品和服务的唯一生产者或供给者，而且千方百计地阻止潜在竞争者的进入，从而谋求超额垄断利润。然而，政府管制并不是免费的，政府对某类公共文化产品的管制是一些要求者向政府官员支付相应的价格之后才获得的。这就导致了寻租的出现。为了利益的最大化，寻租者会将有限的资源花费到寻租活动中，而不是用来生产公益物品和服务。这样不仅导致效率的丧失，而且广大的社会公众（即文化产品的消费者），要遭受垄断及寻租活动导致的市场上公共文化服务物品和服务单一、价格居高不下等社会公共福利损失。因此，认识公共文化物品和服务生产与供给的可分割性是相当重要和有意义的，它将有助于减少和遏制寻租现象的产生。如果政府作为消费单位想得到满意的公益物品，可有以下制度选择：经营自己的生产单位；与私人公司签约；确立服务的标准，让每一个消费者选择私商，并购买服务；向家庭签发凭单，允许他们从任何授权供给者那里购买服务；与另外一个政府单位签约；某些服务由自己生产，其他服务则从其他管辖单位或者私人企业那里购买。