一 新闻出版公共服务体系建设的现状与存在的问题

（一）新闻出版公共服务体系建设现状

在我国，新闻出版业一直作为公益性社会事业而存在。中国的新闻出版事业单位是在新中国成立以后，在计划经济体制下发展起来的。改革开放以来，根据市场经济发展的需要，事业单位逐渐摆脱行政机关附属的状况，成为国家事业编制的主体和国家公共出版事业的主体。

从20世纪80年代开始，新闻出版事业单位逐步进行改革。大多数新闻出版单位演变成“事业单位企业化管理”，少数新闻出版单位仍然实行“差额拨款事业单位”体制，享受国家财政补贴，从事公益性新闻出版服务。在20多年的发展中，新闻出版单位经济效益整体上得到大幅提升，大多数新闻出版单位全面深化了向企业化方向的改革，并促进了新闻出版产业的发展壮大。新闻出版产业已经成为国民经济的重要组成部分。在改革发展过程中，由于一直以产业化为主体，新的新闻出版公共服务体系一直未能建立。现在，我国新闻出版业公共服务体系建设处于旧的体制正在打破，新的体制尚未确立的过渡时期。主要的新闻出版公共服务仍由传统新闻出版事业单位承担。

为了促进新闻出版业的公共服务，国家在新闻出版公共服务政策方面实行了一系列财税优惠政策，包括部分科技出版物、政治类出版物、军事类出版物和少儿类出版物的出版实行增值税先征后退；全国县及县以下新华书店和农村供销社销售的出版物的增值税，也实行先征后退的办法，退还的税款用于发行网点建设；中央和省级财政还按宣传文化企业上年上缴所得税的实际入库数额支出预算，建立“宣传文化发展专项资金”。专项资金作为财政资金，重点用于宣传文化工作的宏观调控。这些财税优惠政策和专项资金大多被用于新闻出版公共服务项目和工程，有力地推进了新闻出版公共服务事业的发展。对一些特殊公共出版项目，国家财政还经常性地采取项目资金补贴方式，进行专项补贴，如《中国大百科全书》、《马克思恩格斯全集》、《中华大典》、《二十四史》等。

为促进新闻出版公共服务，新闻出版政府管理部门还定期制订国家重点出版工程项目，扶持和引导这些公共出版项目的发展。此外，各省的新闻出版局、出版集团或出版社共设有约30个出版基金，如山东泰山科技出版基金、广东岭南出版基金等。这些基金多数采取补贴方式，对一些公共出版项目进行资金补贴。

在新闻出版公共服务主体方面，新闻出版业中的出版主体目前仍为事业单位，仅有少数出版改革试点单位转制为企业。这些事业单位的出版业务中，大多数为面向市场的经营性产品，只有少部分为公共服务性产品，如政治性读物出版、科技与学术出版、民族文字出版、盲文出版、“三农”出版等。因为目前两者未分开运行，所以无法准确统计属于公共服务性质的出版产品和服务占多少比例。但初步估计约10%属于带有公共服务性质的出版产品和项目，其中期刊业中约有30%~35%学术出版类、政府指导类出版物等具有较强的公共服务性质。

在新闻出版产品流通和消费领域，传统的全国新华书店属于公共服务性质的国有文化企业，其中农村新华书店发行网点大多数赔本运行，主要服务于农村文化发展，其亏损部分主要由上述增值税返还和发行中小学教材利润进行补贴。为了进一步促进农村新闻出版公共服务，多年来，国家一直实行科技教育文化“三下乡”制度，通过送书下乡工程，建立“万村书库”，在广大农村地区建立了一大批农村图书阅览室。2006年，由新闻出版总署牵头，又在全国大力开展“农家书屋”工程，采取新机制，尝试建立新型的农村新闻出版公共服务机制。“农家书屋”工程作为一项德政工程、民心工程，其目的就是解决农民“买书难、借书难、读书难”的问题，从根本上提高农民自身的文化素质，使农民文化权益得到保护。将农民实际需要放在首位，把与农民生产劳动和日常生活密切相关的，涵盖党的政策、实用技术、卫生健康知识、科技以及文艺类等方面的书籍，通过书屋工程让农民享用到。大力实施“农家书屋”工程，使“农家书屋”成为广大农民学习知识、提高自身素质、改变自身命运的文化平台，这具有重要的现实意义。

在全国出版物消费方面，国家还于每年5月左右在全国各地轮流举办全国书市，促进国民图书消费。此外，大力开展全国性和地区性“读书节”活动，促进全民阅读。目前全国各地包括上海、深圳等几十个地区设立了区域性“读书节”。

为了提高中国文化在世界上的影响力，近年来，我国还大力开展中国出版物“走出去”工程，通过一系列政策措施指导，有力地促进了中国出版物进出口和国际版权贸易，提高了中国出版物在世界各地翻译出版的机会。

通过上述各类政策和措施，我国新闻出版业公共服务体系一直保持着较大的规模和幅度，有力地促进了新闻出版公共服务事业的发展。

（二）新闻出版公共服务体系存在的主要问题

1事企不分，结构不合理

改革开放以后，国家试图在原有事业体制内做局部调整，以类似于国有企业改革“放权让利”的方式激励新闻出版事业发展，在相当一批事业单位市场化经营能力形成后未能在体制上适时调整到位，造成我国新闻出版单位中企业和事业、营利和非营利、公立和私立混淆不清，结构不合理。目前这方面的主要问题是“事业单位”比例过大，许多营利性的事业单位急需进行大规模调整。

2政事不分，功能混乱

长期以来，我国事业单位的编制、工资、福利待遇等参照国家行政机关执行，形成了政事职能不分、政事合一等情况。尽管改革开放以来有了很大的改变，但是新闻出版事业单位依赖于传统行政管理方式，大量新闻出版事业单位依附于国家行政机构，“政事不分”的状况还很严重。多年来，新闻出版事业单位改革滞后于市场经济体制改革和政府机构改革，使得事业单位在一定意义上成为承担改革成本，缓解利益矛盾的场所。

3监管缺乏，效率低下

由于对我国新闻出版事业单位缺乏科学分类和监管，致使国家对新闻出版事业单位既缺乏激励也缺乏约束的有效手段，效率低下已经成为突出问题。从不同类型新闻出版事业单位来看，事实上提供可竞争性消费的新闻出版产品和服务单位依然在耗费着国家宝贵的财政资源，而且由于事业体制的约束，不能吸收社会资金，充分发挥经营潜力；而提供公共服务的机构也由于经费不足而面临瘫痪或半瘫痪状态。于是，需求不能满足和资源闲置同时存在。

4投入不足，缺乏发展能力

由于我国传统新闻出版公共服务体系是与计划经济体制相协调的，在向市场经济转轨过程中，新闻出版单位绝大多数均实行企业化管理，国家对新闻出版业公共服务的投入日趋减少，公共服务机构缺乏，从而导致政府、事业单位、企业和社会均对公共服务的投入严重不足，阻碍了新闻出版公共服务的充分实现。