公共财政：以政控财以财行政

    存在着“跑部钱进”怪相的中国，公共财政之路走得颇为艰辛。

    在上世纪90年代初期，随着建立社会主义市场经济新体制的目标确立，财政转型也在酝酿。而当时的政府财政被分割成大大小小的板块，除了预算内和预算外资金，还有制度外、预算外小金库以及各个部门自己掌握的资金不一而足，财政职能被严重肢解。

    1998年，项怀诚担任财政部部长期间，“公共财政”被当作一个目标提出。在1998年末的全国财政工作会议上，当时主管财政税务工作的副总理李岚清明确提出了要建立公共财政框架。由此，以财政部为首的中央机构开始了一场轰轰烈烈的财政转型革命。

    厦门大学经济学院院长张馨教授曾经在他的著作里这样表述：公共财政是为弥补市场失效、向社会提供公共服务的政府分配行为或其他形式的经济行为。

    公共财政最大的特点就是“公共性”，即主要着眼于满足社会公共需要，义务教育、社会保障和公共设施等都是政府公共财政必须重点投入的领域。从国家的“十一五”规划到各省市的“十一五”规划，几乎所有的地方政府都把“构建完善的公共财政体制”当作未来五年必须完成的一项工作。

    财政部财政科学研究所所长贾康则认为，纯粹意义上的公共财政，将是完全从理财的角度来处理社会公共事务，谋求公共利益。“这种分配关系通俗地说，就是一个‘以政控财，以财行政’的分配系统。”贾康在接受《第一财经日报》采访时表示。

    他进一步说，“以政控财”是指财政是国家政权体系凭借社会管理者的政治权力掌握社会总财力的一部分；而“以财行政”，则是通过财政的运行来履行政府的职能。

    然而，当公共财政框架下的公共资金的分配与“跑部”和“关系”密切相关时，公共财政的公正性就难以充分体现。这种“多跑多得、少跑少得”的“跑部钱进”的机制，不但妨碍了公共资源配置的公正性，还可能引发各种资金分配过程中的腐败现象，更增加了权力寻租的机会。

    公共财政：纠正“越位”及时“补位”

    缺位、越位，并不是财政的偶然现象，这是中国财政体制在转轨时期的必然。一方面，政府作为公共财政的具体执行者，还没有完全从计划经济体制下包办一切的“全力控位”的角色中转换过来。另一方面，企业从“办社会”的领域里退出来后，政府作为公共产品提供者的角色却没有及时跟上，这实际上也是企业改革与政府改革的衔接中出现了“断档”局面的一个表现。

    “政府在计划经济下‘全力控位’的初衷，随着市场经济的改革推进，难免偏离到‘缺位’和‘越位’的轨道上来，形成了‘错位’。”丁建臣教授对财政的“缺位”和“越位”现象解释说。

    除去政府职能定位偏离方面的原因，经济增长结构也存在一些弊病。据国家统计局统计，上半年全国单位GDP能耗同比仍上升0.8%。主要原因是，三次产业结构调整缓慢，重工业占工业的比重又有所上升；能源资源价格水平不尽合理，能源浪费比较严重。

    其实，经济结构的弊病也与公共财政的“缺位”和“越位”息息相关。一些地方政府片面追求短期产值总量的增长，追求“GDP业绩”，却忽视了经济的长期可持续发展和社会和谐进步的因素。当公共财政的潜在功能没有充分体现时，就埋下了经济长期稳定发展的波动性和风险性隐患。

    丁建臣坦言，随着改革向纵深方向发展，中国目前已经进入了一个“怪圈”：越改革难度越大，老百姓的怨言也越大。因为出现了“看病难，看病贵”、房价屡创新高、考上了大学却交不起学费等情况；同时，财政的“补位”作用还没有充分体现出来。

    在财政部副部长楼继伟眼中，无论怎么分配，必须要有一个理念，“就是财政要转型，要转向公共财政的功能。”楼继伟说，即纠正“越位”和“缺位”，及时“补位”。

    楼继伟表示，市场能够很好地发挥作用的那些领域，财政就要逐步退出，就是不再“越位”，而是放手给市场去做。他表示，这些年财政削减得比较多的是企业的亏增补贴，这也是财政不再“越位”的一个表现。

    同时，对于“缺位”的地方，财政要及时“补位”。“就是市场分配资源时不太容易分配到那些部门，我们就要补位，不缺位。”楼继伟说。而这些领域，就是农业、教育、卫生、社会保障、科技、环保等方面，正是公共财政重点投向的领域。

    正是在这条从“缺位”、“越位”到“补位”的道路，中国式财政开始潜移默化地向公共财政转型。（记者陈黛）