社会主义市场经济体制的基本确立，经济社会的逐步发展，对公共服务水平提出了更高的要求。公共服务体制的改革与创新是提升中国公共服务水平的重要途径。本报告首先给出相关文献综述，接着在已有研究成果的基础之上，以社会保障为例，分析影响中国公共服务体制改革与创新的主要障碍问题，最后，针对现有问题，归纳出一般性公共服务体制改革与创新的几个着力点。

一、相关文献综述

探讨公共服务体制问题，首先必须对“公共服务”进行界定。相对于“公共产品”具有较为严格的界定而言，“公共服务”没有确切的定义。有学者认为，“通常情况下，术语‘公共产品与公共服务（public goods and services）’用于描述政府提供的任何东西，从街灯到国防，再到法律体系。但是，经济学家在更精确的意义上使用术语‘公共产品（public goods）’，用来描述具有两个重要特征的产品（或者更经常的是，服务）：消费上的非竞争性和排他性（Ulbrich,2003）。”

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（下称“纲要”）界定了公共服务所包括的领域，即义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化、基础科学与前沿技术以及社会公益性技术研究、国防等。《纲要》指出，公共服务是政府的承诺，各级政府要切实履行职能，运用公共资源全力完成。

关于公共服务体制改革与创新，相关的研究成果主要包括：建设公共服务型政府的综合研究；开放公共服务领域和多种主体提供公共服务的研究；公共财政保障机制研究等等。

（一）建设公共服务型政府的综合研究

李军鹏（2004）较为全面地研究了公共服务型政府的建设问题。他认为，所谓公共服务型政府，就是满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。这样的政府有五个基本特征：第一，政府的作用集中于公共服务。第二，政府管理的基本哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正。第三，政府是公共利益的鲜明代表。第四，政府权力是有限权力。第五，现代政府是法治政府。他还探讨了中国政府公共服务模式问题，认为未来中国政府在20～50年的长周期中，必须遵循“社会性公共服务支出为主体”的公共服务支出模式，“科教优先”增长模式，“广覆盖、低水平、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式与“多中心治理”的公共服务供给模式。

徐传谌、刘世峰（2006）认为，公共服务型政府建设存在以下问题：第一，缺乏公共服务意识，投入严重不足；第二，财政支出不合理；第三，政府机构不按规章办事，对干部队伍的监管不力，执行缺乏监督和制约机制；第四，公共服务收费混乱。他们所提出的政策建议包括：第一，有效控制公共服务社会化和市场化的进程；第二，调整财政支出结构，转变财政职能；第三，积极培育社会中介机构，提高政府行政效率；第四，建立权责分明、制约有效、科学规范的行政服务管理体制；第五，建设和完善政府文化。他们认为，现阶段政府体制改革的重点在于从根本上研究我国政府行政及公共服务体制的形成过程、本质特征，研究政府及其部门在社会、经济生活中扮演的角色，深入理解我国中央政府与地方政府的关系，探索与我国社会主义市场经济体制相适应的公共服务体系。

迟福林等（2006）对建立公共服务体制提出了18条建议。建议认为，当前中国的社会矛盾发生了深刻的变化，为适应这个变化，以满足全社会成员的基本公共需求为目标，在完善社会主义市场经济体制的同时，加快建立社会主义公共服务体制，是协调改革进程中各种利益关系的根本举措，是落实科学发展观、建设和谐社会的重要体制保障。

（二）开放公共服务领域，多种主体联合提供公共服务的研究

李军鹏（2004）认为，要进行公共管理体制改革，实施公共服务多元化战略。全面建设小康社会，中国政府要对全社会实施公共管理，建立非歧视性的政府公共政策系统，对各类所有制企业和各类社会团体实行无差别的市场准入管理。原来国有资本垄断经营或对其他非国有资本进入设置进入壁垒的领域，如公共事业领域、公共服务领域、电信领域、基础设施领域、文化传播领域等等都要向包括民营资本在内的各种所有制资本开放，并享受同等的政策待遇与法律制约。为此，需要打破行政垄断，实行公共服务市场化与社会化；要建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。他认为，为了弥补政府公共服务提供的不足，要广泛调动社会各界和各方面力量参与提供的积极性，形成公共服务的多元化与社会化格局，从而在整个社会形成一种“多中心治理”的公共服务提供模式。

樊丽明（2005）剖析了中国在体制转轨时期教育、基础设施、体育与社会救助等准公共产品提供机制的多元化及其发展条件，分析中国公共产品提供机制改革的概况，探讨中国公共产品有效提供之道，并进行理论总结。樊丽明归纳了公共产品的三种提供机制：政府供给机制、市场供给机制、自愿供给机制，并对三种机制的特点进行了比较，分析了各种机制中的决策机制、使用机制、筹资（费用补偿）机制、激励约束机制。她还探讨了公共产品供给机制的结合和转化问题，指出三种机制是空间上并存、相互结合发生作用的，作用的具体模式是多样化的；三种机制作用的领域（边界）在时间上因条件的变化而变动。她从公共产品的视角，结合具体公共服务，探讨了公共服务的市场自愿提供问题。

世界银行东亚与太平洋地区减贫与经济管理局（2005）对中国事业单位改革进行了深入的研究。该研究成果认为，大多数事业单位建立的目的是提供公共服务，而与此同时，中国非国有部门在公共服务提供方面的参与还十分有限，因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。该研究成果还认为，“推向市场”改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合理的激励机制。事业单位近一半的资金依靠收费获取，这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利。公共服务市场在一定程度上遭到了扭曲，事业单位创收并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。

（三）公共财政保障机制

李军鹏（2004）认为，建设公共服务型政府存在财政体制障碍，需要压缩财政支出用于经济建设支出的比重，建立公共财政体制，使政府财政支出主要用于满足社会公共需要，其中医疗卫生、科技发展、社会保障是重点。

匡贤明、夏锋、何冬妮（2006）认为，公共服务供给不足的一个表现是，没有形成可持续的财政支持机制，财政仍然是经济建设性财政。

大量研究成果更是对农村公共服务的财政保障机制进行了研究。近年来，随着政府提出，让公共财政的阳光更多地照向农村大地，如何进一步完善相关的体制机制问题，得到了进一步的研究，有的已经付诸实践，如关于取消农业税的建议在2006年已经成为现实；有的正在努力完善之中，如增加农村公共服务的财政投入，构建农村综合服务体系等。

此外，还有大量关于具体公共服务的研究成果。例如，关于医疗卫生、义务教育、养老体系等问题的研究。

公共服务主要是由政府提供的，公共服务经常是通过财政支出保证的，财政因素对之影响最为深远，财政体制障碍甚至是公共服务水平提高的根本性障碍。因此，本报告侧重从财政的角度，对公共服务体制改革与创新进行分析。

二、财政支出调整：公共服务业发展的重要保障

公共服务业的发展，必须有充分的财力保障。基于公共服务主要是由政府提供的考虑，需要政府加大财政投入力度。通过对财政支出演变的考察，可以较为清晰地看出公共服务型政府的建设过程。受现有财力的约束，调整财政支出结构是公共服务业发展的有效举措。

作为转型经济国家，1978年以来，中国财政支出的演变趋势表现出与西方国家不同的特征。在改革之前，和所有转型之前的社会主义国家一样，政府掌握了大量经济资源，财政支出规模较大。改革之前，根据中国的财政支出格局的特点可以将当时的中国财政概括为“生产建设财政”（高培勇、温来成，2001）。这种财政在支出上的主要表现包括：基本建设拨款支出规模浩大，基本建设拨款支出居整个财政支出之首，通常占到国家财政支出的40％左右；财政承担无偿拨付企业流动资金的任务，其规模约占国家财政支出的20％左右；财政包揽科技、教育、文化、卫生等几乎所有的社会事业支出，财政支出格局因此具有“大而宽”的特征。财政支出范围遍及社会各领域，相对应的政府是全能型政府。

市场化改革过程是政府从许多领域退出的过程，也是计划型全能型政府向公共服务型政府的转换过程。财政不再是整个社会的最主要投资主体，不再是企业流动资金的无偿供给者，政府从众多盈利性经济领域的“退出”过程，是与财政支出相对规模的逐渐缩小同时进行的，1993年财政支出占国内生产总值（GDP）的比重下滑至134％。1995年和1996年更是降为11、7%。

虽然财政支出相对比重下降有其一定合理性，但是，较低的数字还是表明政府在承担一些基本职能上力不从心。财政支出在许多领域的刚性与收入比重下降，导致政府财力出现了预算内、预算外和制度外三足鼎立的现象，也导致一些本应由政府提供的公共服务不恰当地被推向市场，某些社会所需要的公共服务需求无法得到满足。因此，财政支出演变趋势客观上需要得到扭转，以满足最基本的社会需求。1994年的财税体制改革，逐渐扭转了支出水平下滑的趋势，从1997年开始，财政支出占GDP的比重开始回升。

改革以来，中国财政支出的绝对额一直在增长，但支出增长与GDP的快速增长相比，则显得较为滞后。有的学者认为，中国的GDP统计存在水分，财政支出与GDP的比重并没有上文所列的那么低。关于中国GDP数据真实性的讨论，参见《经济学（季刊）》第2卷第1期的一组文章。从某种意义上说，这是借助市场体制，提高经济效率的结果。政府“退出”的许多领域最终都让位于“市场”。从形式上看，中国最初的改革有许多是属于“无心插柳”类型的。改革所沿用的“摸着石头过河”策略说明改革最初并没有明确的目标蓝图。正因如此，中国预算内财政收支水平的相对下降，没有明确的改革方案，带来了配套措施不够的连锁反应问题。政府“退出”，支出水平下降，企业收入形式的财政收入也相应地下降，政府一开始并没有找到很好的替代财源，20世纪80年代中期一直到1994年财税体制改革之前，财政陷入困境，主要原因就在于此。

改革过程中，财政理财原则悄悄发生了变化，从“量入为出”原则逐渐转向了以“量出为入”为主的理财原则。中国改革以来连年出现的财政赤字，表明中国实际上奉行了“量出为入”的财政理财原则。以支定收，需要确定支出的目的、支出的范围、支出的规模。

在改革的很长一段时间内，财政支出的资金来源表现出特殊性。与发达市场经济国家财政支出相对应的中国支出包括预算内财政支出、预算外财政支出和制度外财政支出。有的学者，如王雍君（2000，22~29页）还将国有企业提供的公共服务、村的准财政活动、代替财政支出的政府管制、中央银行的准财政活动等列入财政支出范畴。相应地，中国财政支出的资金来源包括预算内、预算外和制度外收入。尚未规范的财政秩序直接导致了预算内、预算外和制度外一度“三足鼎立”的财力分布格局。在西方国家，财政支出的资金来源一般是预算内收入。近几年来，中国财政收入连年高速增长，税收自1998年以来，每年都增收1000亿元以上，近年来更是出现了加速趋势。相应地，财政支出也随之增加。

1994年之后，中国建立科教投入的保障机制。1998年政府提出科教兴国战略。确立科教兴国战略，建立科技、教育投入保障机制，是1994年财税体制改革之后中国财政支出运行机制的一个重大调整。1995年通过的教育法，对国家财政在教育方面的投入做出了明确规定，要求财政预算内教育支出的增长速度高于税收等正常财政收入的增长速度，并对各级教育生均预算内教育事业费支出的增长、各级教育生均预算内公用经费支出的增长做了规定。

中国推动了科教体制的改革。在科技体制改革方面，着手建立国家知识创新体系；加速科研机构的企业化转制；创办高新技术产业开发区，鼓励发展高新技术产业；培育技术交易市场。在教育体制改革方面，中国积极通过多渠道筹集教育资金；实行奖学金、助学贷款及学生交费上大学制度；调整高等教育布局，开展中央与地方联合办学、共建等活动；改革教育管理体制，鼓励社会力量办学，支持各种社会助学活动，民办教育事业获得迅速发展。另外，中国还进行了社会保障体制改革，相应的财政支出也逐年增加（高培勇、温来成，2001）。

中国财政支出结构有了较大的调整。随着国有经济改革的启动，政府逐渐将许多产品的公共生产方式改为私人生产，或者停止原先担负公共生产事务的一般企业的资金注入。随着国有经济战略性改组的进行，这一点表现得更为明显。政府减少了大量国有经济的直接资金注入。

近年来，中国事业单位改革也开始启动。中国的事业单位人数约为3000万人，分布在公共卫生、教育、农业、城市公共设施等部门。从事公共卫生和教育工作的人数占所有事业单位职工人数的60％左右（黄佩华，2004）。由财政资金支撑的许多事业单位实际上担负的是市场有可能有效提供的事务，或者是受益面较窄而应该通过使用者收费的形式进行提供的事务。黄佩华（2004）建议应考虑尽量让受益者来付费。高等教育目前在中国只有10％左右的人能够受益。免费提供高等教育的主要受益者是中高等收入的人群。图书馆免费提供服务的主要受益者也是中高收入的人群，知识分子居多，他们是中等收入以上的人群，农民可能就比较少上图书馆。OECD国家也在以逐步增加使用费的方法来负担提供公共产品和公共服务的成本。实际上，许多事业单位公共提供的事务不一定要通过公共生产的方式来实现，而完全可以通过私人生产，引入市场竞争机制的形式来提供。斯坦顿（2004）对美国公共服务部门的分析就说明了通过公共部门内部的调整，引入私人生产方式可以大大提高资金的使用效率。如果以上改革顺利进行的话，中国现有的财政支出结构将会有进一步的调整。但是，尽管近年来财政收入增长态势良好，中国财政支出仍然存在较大压力，公共服务需求较旺，教育、卫生、社会保障等仍需要大量的财政投入。财政体制成为公共服务型政府建设的根本性障碍。