四、公共服务体制改革与创新的着力点

（一）明确界定公共服务目标公共服务体制改革与创新，其终极目标是建立公共服务型政府。明确界定公共服务目标是其中重要一环。政府行政方式的转变，可以从公共服务目标的界定入手。基于中国现实的考虑，公共服务目标不可能定得过高，标准的设定应该考虑中国作为一个发展中大国的具体国情，在提供最低标准的公共服务的基础之上，构建多层次公共服务体系。就社会保障而言，政府的职责首先应该是提供覆盖所有人群的社会保障网，其次是在此基础之上，引导社会各界力量，提供多种形式的保障服务，以适应更高保障要求的特殊人群的需要。教育同样如此，政府首先应该在财力上保障义务教育，积极引导民间资金，投入各个层次的教育领域，以满足特殊人群更高教育服务的需求。

公共服务提供的更高层次目标，应当是促进中国人类发展指数的提高。有人类社会，就有公共需求，公共需求在很大程度上就是通过公共服务的提供而得以满足的。在市场经济中，资源配置主要通过市场，或者说，一般服务需求是通过市场得以满足的。而公共服务需求，大致属于市场失灵领域，市场不容易满足，而提供公共服务，需要了解影响公共服务的需求因素。收入、财产、预期、价格等都会对公共服务需求产生影响。不同收入水平的人有不同的公共服务需求。社会至少应该能够满足低收入群体的公共需求，保证他们的自由发展。税收是公共产品和服务的价格。公共服务效率的提高，同时引致两种结果：一方面由于高效率，人们需要更多的公共服务；另一方面，由于高效率，用于公共服务的资金可能减少。这是确定公共服务目标时需要注意的问题。

（二）构建公共服务指标评价体系

通过公共服务评价指标体系的构建，评价公共服务目标的实现程度，并以此推动政府职责的履行和公共服务型政府的建设。公共服务的提供者主要是政府，评价体系的构建，旨在推动政府的工作。在市场经济条件下，政府在市场失灵领域活动，市场体系无法给政府所提供的公共服务予以直接的评价。

该指标体系主要解决以下问题：第一，公共服务是否按照人民意愿提供，是否保证优先领域的发展。公共服务是应人民需要而提供的，民众对公共服务需求有次序先后的考虑，因此，该指标体系首先要解决的是公共服务是否根据民众的意愿提供，提供过程中是否贯彻了次序优先方面的需求。第二，公共服务的提供是否适应财力要求。公共服务提供受到财力限制，超越财力的高水平公共服务，从根本上是损害公共利益的，这样的公共服务是难以为继的。第三，公共服务的提供效率。其主要解决的问题是：已有的公共服务提供的效率如何，是否还有进一步改善的余地。

当前中国公共服务不仅总量不足，还存在严重的结构失衡问题，某些领域的公共服务缺乏有效的保障机制，无论是最低水平的公共服务，还是城乡居民之间，或者地区之间的均等化公共服务目标都无法实现。当然，公共服务水平有待提高，不能简单地归咎于传统体制。传统体制下，虽然没有公共服务理念，但某些领域的公共服务，如卫生和教育，都曾经达到远超过中国当时对应收入国家的水平。因此，现阶段公共服务存在的问题，其直接原因是体制转轨所带来的制度真空。一方面，削弱了的传统体制无法提供这些公共服务；另一方面，新的制度尚未完全确立。因此，有效的指标体系设计需要考虑到这个特殊因素。为此，需要进一步加强政府治理工作，让政府更多地以提供公共服务为自己的职责和使命；需要进一步转变政府绩效的评价标准，彻底扭转GDP评价标准以及相关的晋升机制。短期经济增长与公共服务水平提高之间存在权衡取舍关系。政绩评价体系应该给公共服务水平更多的权重。评价政府绩效除了指标体系的方法之外，还可以通过人民的直接评价进行。

（三）构建多主体公共服务体系

公共服务的主要提供者是政府，公共部门（政府部门、事业单位、国有企业等）在其中发挥了重要作用，但市场（企业、民间组织和个人）同样可以在此发挥作用。部分公共服务市场自愿提供，可以弥补政府提供的不足。政府对市场提供公共服务，可以予以政策支持，例如税收优惠政策。这可以是对所提供的服务实行税收优惠，也可以是对用于公共服务的捐赠提供相应的税收优惠政策。新一轮税制改革中，应明确非营利性组织的税收政策，放宽捐赠抵税的标准。

政府可以通过开放更多的基础领域，让更多市场力量参与公共服务的提供，还可以直接通过财政补贴，给私人提供公共服务予以资金支持，这也是借助民间力量，提高公共服务水平的方式。

公共服务的提供者虽然主要是政府，但政府还可以通过公共服务的外包（contactingout），实现公私合作，让更多的市场力量在公共服务中发挥作用。政府通过招投标的方式，选择最有效率的生产者，让有限的公共资金，发挥最大的效率。

（四）加快公共财政建设步伐，为公共服务提供充分的体制机制保障公共服务的充分提供，需要进一步加快公共建设步伐，调整财政支出的范围，解决财政支出中的“缺位”与“越位”问题，完善公共收入体系，构建以税收为主体的规范化收入体系，完善政府预算制度和财政收支决策机制，构建适应公共服务需要的政府间财政关系框架。

财政支出应该更多地投向包括社会保障在内的公共服务领域，应尽量投在市场失灵范围内。通过避免“越位”，逐步解决“缺位”问题。竞争性国有企业应更多地面向市场，政府应尽可能切断对这类企业的输血管道。政府对国有企业的资金支持应仅限于提供公共服务的非竞争性国有企业。政府还应加快事业单位改革步伐，对不宜推向市场的提供公共服务的事业单位予以充分的经费支持。农村公共服务体系的不够完善同样是财政“缺位”的表现，应加大力度，让公共财政的阳光更多地洒向农村。

公共收入体系的完善，旨在保证公共服务所需支出的资金。规范化的收入体系应该以税收为主。2005年，地方土地出让金超过5000亿元。这是特定时期以及中国特有土地制度所形成的特殊国情。应该通过税制改革和预算体系的进一步改革，将非税收入纳入预算管理，加强监督，提高公共资金使用的效率。

政府预算制度改革和财政收支决策机制改革，是提高财政资金使用效率的基础环节。预算制度改革需要进一步保证预算编制的准确性，需要增强政府预算的约束力，并以此推进财政收支决策的科学化和民主化。财政决策的民主化有助于公共服务优先领域的选择；科学化则能进一步增强公共财政的资金保障机制。

中国是一个多级政府的国家，公共服务是由不同级别的政府分别承担的。因此，处理好中央与地方的财政关系，是公共服务有效提供的重要保证。政府间财政关系的确定，需要解决好财权与事权统一问题。唯有财权与事权统一，才能保证公共服务的顺利提供。由分税制财政体制所决定，中央政府集中了较大份额的财政收入，而地方政府需要有较大份额的财政支出，因此，完善政府间财政转移支付制度，才能为地方政府公共服务职责落实提供充分的财力保证。（杨志勇）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。