二、政策建议

（一）流通体制改革应以建立开放、竞争、内外贸衔接的市场体系为主要目标

社会主义市场经济客观上要求市场体系必须具有统一性和开放性。各类市场在国内地域间是一个整体，不应存在行政分割与封闭状态。市场体系不仅要对国内开放，而且要对国外开放，把国内市场和国际市场有机地联系起来。当前，我国区域经济发展不平衡，消费结构和消费水平也不尽相同。要正确处理好传统流通业态和现代流通业态的关系，既要在区域上合理布局和总量调控，避免重复建设带来的相同业态的恶性竞争，又要用业态的多样化满足消费需求的多层次与多样性；既要大力发展超市等现代业态，又要通过改造升级和经营结构调整来提高传统百货业发展水平，满足群众的消费需要。针对目前新兴业态所占比例太低，为保证商业网点结构的合理性，必须适当增加新兴业态，尤其是将现代流通方式逐步向小城镇，甚至向农村延伸，建立起批发与零售、现货与期货、内贸与外贸、有形与无形市场相互衔接的统一、开放、竞争有序、网络畅通、信息灵敏，并与各要素市场协调发展的商品市场体系。从根本上改变城乡市场发展不平衡的状况，形成城乡开通、高效畅通的流通体系。

针对垄断性商品的流通问题，可以在坚持合理布局的前提下，探索许可证竞争性发放的方法，实现管理方式的变革，规范行政审批程序，进一步健全监管制度，切实减少行政审批的数量和行政执法的负担。实际上，从体制上看，绝大多数发展中国家和实力稍逊的发达国家为应对经济全球化和WTO的市场准入，都采取了国内适度竞争或独家经营为主的石油销售体制。我国成品油的批发和零售市场基本处于两大国有集团的垄断之下，弊端是显而易见的。大多数发展中国家即使在政府支持下采取了独家经营的体制，也只是保持了国内一半左右的市场份额。例如，泰国国家石油公司在国内居主导地位，但只占有371％的国内市场份额，其余市场主要由壳牌、埃克森、加德士等国外大公司瓜分。巴西石油公司尽管掌握了国内大量输油输气管线、中转储运设施和大部分炼油厂，在国内占主导地位，但仅占国内市场的36%，其余市场主要由欧美大公司占有。我国的石油销售领域应充分利用入世后有限的过渡期限，依法继续规范国内成品油市场秩序，消除批发壁垒，规范流通行为，清理整顿不合格的流通企业，加强政府对成品油批发和零售企业的监管。完善成品油与国际价格接轨的方案和运作办法，继续打击走私，营造良好的流通秩序。

（二）完善社会信用体系建设，为政府的规则管理奠定基础

我国目前财政“分灶吃饭”的体制在客观上使各地的区域经济处于一种相对分割与封闭的状态，这同市场经济中商品流通建立统一市场的要求是相矛盾的。地方保护主义以及条块分割、地区分割、城乡分割、内外贸分割、行业垄断等现象严重，流通立法滞后，公平竞争的市场环境尚未形成。各城市间为了维护局部利益，在执行市场监管时很难做到公正、公开和公平，从而削弱了市场规则应有的严肃性。由于地方保护主义，各地区流通产业之间缺乏统一的标准。流通行业设施和设备的标准化程度低、农产品批发市场产品质量标准不完善、物流标识不统一，交通运输和仓储的设施、设备、器具缺乏统一标准规范。流通业电子数据也缺乏统一标准。这些制度性的障碍最终破坏了市场机制在资源配置中的作用，阻碍了经济资源的自由流动和跨地区的经济合作，使以比较优势为原则的区域产业分工难以形成，造成了各地区基础设施建设的不协调、产业的同构和低水平重复建设。因此，流通体制改革面临的重大问题之一，就是如何打破区域间的这种贸易壁垒，建立统一的大市场，形成能全面准确地反映市场供求状况的市场交换关系。

由于各级政府主要依靠行政手段管理市场，对信用制度的建设重视不够。信用作为隐契约的一系列规则和制度就不能对企业和个人行为形成有效约束，信用制度的缺失，必然导致制假售假、呆账坏账等使人们深受其害的行为出现甚至盛行，从而制约了潜在需求的有效释放。每年我国假冒伪劣产品的总产值高达2000亿~3000亿元，因使用伪劣产品造成的经济损失远大于此。因此，应该加快推进社会信用体系建设，进一步完善市场法制体系，规范市场交易行为。按照国家和市场主体在市场中的定位，我国信用体系的架构包括两个方面的内容：

1、建设以合同为纽带、以信用为保障的商业信用

信用缺失导致市场秩序混乱，交易成本上升。市场主体遵循诚信原则，建立相互信赖、遵守承诺的关系，形成诚实守信的健康环境是信用体系的基础。根据国家法律体系建设的进程，重点建立和完善有关规范市场主体和市场行为、维护流通秩序等方面的法规，从构建金融信用体系入手，加快建设统一、高效、规范的企业、个人和其他组织的信用体系，并逐步形成中央、地方和主管部门多层次的法律法规体系，出台并组织实施《社会信用体系建设总体方案》。探索建立政府监管信息共享机制，加快信用征集和信息披露立法进程，建立信用监督和失信惩戒制度，规范交易行为，使市场管理者、生产经营者、消费者的行为依法进行。

2、完善以法律制度、国际惯例和商业习惯为主导的制度信用

制度信用是信用体系中制度因素的总称。加强市场规则和法规建设，加快按照决策、执行、监督职能分开的要求，进一步理顺市场监管体制，建立制度信用的目的在于为信用体系建设提供完整、公开和相对稳定的标准，指导和保障基础信用的建立和发展。制度信用中的“制度”除了包括法律、行政法规以及地方法规等以立法方式形成的规则外，还包括我国参加的国际公约，在长期国际商事活动中形成的国际贸易与投资等惯例和规则，以及在一些地区形成并沿用至今的商业习惯。根据目前的情况，应重点加快推进垄断性行业改革，建立和完善有关政府宏观调控与干预的法规，如商业储备法、价格干预实施规则等，抓紧制定和出台有关反垄断、促进公平贸易和公平竞争的法律，不断完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的市场监管体系。

（三）政府的管理对象应由管理国有流通企业转向管理全社会的流通企业建立起商品流通法规健全、执法监督机制完善的商品流通调控体系，实现由行政管理向行业管理转变。我国政府是经济体制改革的倡导者和领导者，商品流通业是市场化程度发展最快的行业，作为商品流通业的主管部门势必处于行政管理体制改革的前沿。要进一步深化流通体制改革，由政府行政管理向行业管理转变。首先必须看到，我国的政府体制基本上是计划经济的产物，它与市场经济体制在许多方面是对立的，混淆了政府体制与经济运行的关系。因此，商品流通主管部门必须加快政府职能转变，明晰和确立政府与国有企业之间的产权关系，政府不再以直接资产所有者的身份管理企业。

产权改革是一个极其复杂的系统工程。在当前社会主义市场经济条件下，如何寻找公有制流通经济最佳的实现形式，如何发挥公有制流通企业的积极作用，需要政府转变职能，需要开明的政府和良好的改革环境。否则，再好的产权改革设想也不能顺利实现。国有流通企业深化改革，从明确国有商业企业的产权入手，培养市场主体，调整所有制结构，建立崭新的商业企业经营机制。当前重点应是在转换机制上下工夫，关键是在所有制即产权改革上取得实质性的突破，而不仅仅是形式。

各级商业主管部门特别是县区的商业主管部门要打破国有和非国有、直属和非直属这两个界限，从单纯研究国有商业发展转为研究社会商业流通的发展，以保障重要商品流通领域实现公平竞争。建立规范、透明的流通主体资格管理制度，对行业中各种经济成分的商业流通主体进行指导、监督、协调和服务。政府与企业之间的经济关系，在允许的范围内，也应通过契约形式实现。要建立包括契约标准、契约体系、契约法规、契约监督仲裁机构、契约管理办法等在内的一整套商品交换契约制度，并逐步实现对全社会流通业的行业管理职能。

（四）政府的管理方式应由行政直接干预为主转向以制定规则为主

对流通产业的管理由行政管理向行业管理转变，从过去对企业的直接管理转到间接管理。政府主要从宏观的角度，通过法律手段和经济手段对流通领域进行间接管理，按照经济和社会发展战略和市场需求，优化商品储备管理和总量平衡，建立高效有序的市场调控机制，形成适应市场经济和商品流通业发展的新的管理体制。根据重要商品的特性和政府调控的需要，确定从事特殊商品流通的市场主体资格，采取资格认证、许可证、特许经营等多层次、规范、透明的市场准入管理方式，实现公平竞争。政府应侧重于抓好流通发展战略、产业政策、行业规划、行业标准的制定，并组织实施工作，加强政策和信息引导。转变政府职能，由管理企业的经营活动，转向管理市场交易规则。排除不必要的行政干预，建立合理的价格体系，使企业间平等竞争。建立宏观调控体系，包括调控的制度、手段、方式和执行系统。确立公平竞争的规则，限制非正当交易，防止过度竞争和过度投机行为。

大力发展商会、行业协会等民间组织。设立行业管理部门，并通过不同层次的商会、协会来承担原政府行政管理的职能。在中央和地方政府的职能划分上，中央政府负责流通政策的制定和解释，对地方政府进行政策指导，地方政府负责具体流通业务的管理，特别重要和敏感行业的流通业务需报中央政府审批，以维持社会治安，提供社会服务，维护市场主体权益，保证交易自主公正，取得正常税收。政府只是制定“竞赛规则”，对市场进行宏观管理，对经济进行再调节。凡是市场能做到的，政府就不必代劳。发挥商会、会计师事务所、资产评估事务所、信息咨询中心等中介机构在监督、协调、咨询、服务等方面的作用。企业根据自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的要求，自由参与市场竞争。在农村，建立起多种形式、专业化的农产品流通组织，逐步实现有组织的、规模化的农产品流通模式。充分利用个体和私营经济灵活机动的经营优势，构建多种所有制共同发展的农村商品流通网络。在地方政府指导下组建的各种专业技术协会，由单纯非盈利性质的服务团体转变为为农民谋利益的生产经营服务实体，并以某一种产品或某一种产业为纽带发展专业合作社。

（五）进一步加强城市商业规划，按照城市发展的需要建立三级流通体系为了进一步提高流通产业对扩大消费需求的积极作用，建议进一步完善商业网点的规划和布局，充分考虑到当地购买能力、客流量等相关因素，各商业网点项目的建设必须与当地经济发展水平以及群众的购买能力相适应，促进流通产业与环境的和谐共生。首先，调整零售业业态，实现资源合理配置。深化国有流通企业改革，推进流通方式创新，大力发展现代流通业。大部分国有企业进行股份制、有限责任公司、国有独资公司等公司化改造。建立起以国有大型商贸集团为主体，外资、合资、联营、私营、个体广泛参与、公平竞争、互相促进、共同发展的多元化流通主体。打破内外贸分割局面，推进内外贸一体化发展，探索构建内外贸一体化的流通管理体制。

城乡商品流通网络建设缺乏总体规划，或虽有规划但尚未与城镇发展总体规划、区域控制性建设有机衔接，造成结构不合理，布点、选址上存在较大的随意性，影响运作和管理，经营效率比较低，有的难以向更高层次发展。

建议在大中城市设立三级商业群。一级商业群是全市的商业中心。二级商业群是市内区域性的商业中心，二级商业群一般要比三级商业群大而全，但比一级商业群更接近居民，以中低档商品为主。三级商业群主要是为居民提供日常生活最迫切需要的商品和服务。从我国目前的状况来看，一级商业群的数量已足够，今后对一级商业群的建设，重在充分利用现有商业网点的设施、资产，走内涵式发展的路子。加强居民区附近商业网点建设，适当增加二、三级商业网点。促进中国的贸易体制、资源调剂、经营网络、资本结构、人才交流、合作方式等与国际接轨，充分利用国际经济要素改造和重组流通体系，促进商品流通，加强和发展合作交流，使整个流通产业的国际化水平不断提高。

（六）建立起符合农村市场情况和消费特点的新型农村商品流通体系发展流通业要特别重视抓好农村流通工作。要遵循“大城市带动大农村”的战略思路，建立起符合农村市场情况和消费特点的新型农村流通体系。农村商品流通体制目前已经从根本上打破了农村的传统商品流通体制，彻底改变了统购统销、统购包销的政策，市场开放度不断提高，国家只对粮食、棉花、化肥、烟草等极少数关系国计民生的商品实行合同订购和专营专卖，建立了专项的经营管理制度。加快农村流通产业发展是服务“三农”、扩大消费的迫切需要，是建设社会主义新农村的重大举措，是全面建设小康社会的重要内容，是落实科学发展观的客观要求。国有流通渠道承担国家粮食、棉花等重要农产品的购销任务。集体经济渠道的全国供销合作社在农村建立的经营体系，以推进城乡市场双向开拓为重点，积极支持农业龙头企业到城市开办农产品超市，逐步把网络延伸到城市社区。中外合资商业或工业企业在沿海地区部分农村或城市郊区设立连锁经营网络，构建小生产供给与大市场需求之间的组织载体，克服分散化经营的弊端已成为农副产品流通体制改革的当务之急。通过采取引导鼓励城市商贸企业向农村延伸发展，加快农村市场建设和培育，大力办好产地和商品集散地的批发市场，充分发挥其地区资源优势。加强和深化国有商业和供销业的改革，使其成为农产品和工业品的主要批发商，建立健全以乡镇企业、个体和私营商贩为主体的商品流通网络，鼓励和引导农民直接进入流通领域。引导农产品批发市场和加工企业直接向超市、社区菜市场、便利店等配送产品。（赵萍 李蕊）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。