（三）服务贸易体制改革滞后，创新不足

虽然我国的改革开放已经进行了二十多年，但是服务业和服务贸易领域中的改革却远远落后于其他产业部门。服务贸易领域的管理体制、法律法规、保障支持体系建设都存在着因改革滞后而出现的各种问题，具体来说：

1、服务贸易的立法严重滞后

（1）外贸的基本法对服务贸易规定不足。《对外贸易法》是我国的对外贸易中的基本法，2004年7月1日，新修订的《对外贸易法》开始施行。《对外贸易法》的第四章对有关服务贸易的内容进行了规定，明确了国家应促进国际服务贸易逐步开展，并根据承诺给予缔约方市场准入和国民待遇，而且还对服务贸易的禁止和限制的原因做了规定。尽管《对外贸易法》对服务贸易做出了一系列的规定，但是由于服务贸易包含的部门庞杂，差异性大，《对外贸易法》中的规定还不能涵盖服务业的各部门。另外，《对外贸易法》对于外贸秩序、外贸的经营者、法律责任等方面的规定都侧重于货物贸易，而没有真正体现出服务贸易的特点。

（2）重要服务部门尚无立法或配套法律欠缺。自入世以来，我国政府在一些重要的服务贸易领域颁布了一系列新的关于外资市场准入的法规和条例，迄今为止已经相继颁布四十多项服务贸易领域开放的法规、规章，涵盖了几乎所有的服务贸易领域，主要涉及金融、电信、分销、直销、特许经营、拍卖、租赁、汽车品牌销售、成品油市场开放、民用航空和国际货运代理等。但是，对于服务贸易来说，一些重要部门仍然缺乏必要的法律，如电信业、旅游业。另外在现有的与之相关的其他法律如《知识产权保护法》、《税法》、《公司法》、《统计法》、《票据法》等综合性法律中缺乏与之配套的条款。除此之外，由于服务贸易领域的开放程度加大，特别是外国服务贸易经营者的不断进入，国内市场还缺乏《竞争法》、《移民法》和《反垄断法》等配套法律。

（3）服务贸易政策法规的透明度低。尽管我国已经按照承诺及时公开了服务贸易领域相关的法律、条例，但是由于在服务贸易的大部分领域中，主要依靠的是行政和部门规章进行规范，存在多头立法、政出多门、相互冲突、重叠以及缺乏透明度和改动频繁等弊端，这种状况严重影响了我国服务贸易开放和发展。

2、缺乏统一协调的管理体系

根据世贸组织的服务行业划分标准，服务行业可以分为12个大类160个部门。为了形成对服务贸易的监管和促进体系，2006年年初商务部成立了服务贸易司，具体负责服务贸易领域的事务，这是我国第一次明确了服务贸易的主管部门。另外在我国，服务业采取的是行业垂直管理模式，各行业主管部门对于行业的开放以及服务贸易的开展拥有很大决策权。而从商务部服务贸易司的职责来看，这一新成立的部门主要负责从宏观上对服务贸易进行监管和促进，目前并没有从制度上对服务贸易司和各行业主管部门的职责进行划分，这就造成了商务部服务贸易司还不能发挥从整体上对服务贸易的开放和发展进行监管和促进的作用，也就是说，实际上我国服务贸易仍然缺乏统一协调的管理体系。这种状况既不利于形成服务业进一步开放的合理战略，同时也不利于对服务贸易的发展进行有效管理。

3、服务贸易的促进和保障措施不足

为了促进货物贸易的发展，我国出台了大量的促进和保障措施，这对于我国货物贸易规模的扩大和结构的改善发挥了重要的作用。由于服务贸易长期得不到应有的重视，我国关于服务贸易的促进和保障措施严重不足。

服务贸易对于稳定的、可预期的政策环境依赖性比较强，而这种政策环境需要政府来创造。在一些服务贸易大国中，政府都提出了长期战略或规划来创造服务贸易的政策环境。例如2003年10月，澳大利亚教育、科学与培训部发表了《通过教育相约世界——关于澳大利亚教育与培训国际化的部长申明》，勾画了澳大利亚政府未来十几年的国际教育政策框架及原则，同时澳大利亚教育国际等官方与半官方机构也都制定了自己的中长期国际教育发展规划和相关文件。而迄今为止，我国还没有对服务贸易制定明确的发展战略或者规划。为了应对日益激烈的国际竞争，发达国家积极采取各种扶持措施来促进服务贸易。澳大利亚政府成立了“国际教育基金会”，在海外建立了38个分支机构，广泛收集信息，开展宣传服务。法国政府为了保住其高等教育贸易大国的地位，由外交部和国民教育、研究、技术部门牵头，成立了专门公益机构——法兰西教育署，并采取了一系列的配套措施，以大力推动法国的留学生教育。王亚飞：《发达国家境外消费教育服务贸易及启示》，《河北经贸大学学报》2006年第1期。目前，我国还没有建立相类似的服务贸易促进机构。

为了促进国内服务业发展水平的提高，我国对服务贸易领域进行了广泛的承诺。在入世议定书中，我国对10大类的（排除了“与健康相关的服务和社会服务”、“其他未提及的服务”两大类）共94个部门进行了承诺，具体包括商务服务27个、通信服务15个、金融服务14个、旅游服务2个、运输服务13个、建筑及相关工程服务6个、分销服务5个、教育服务5个、环境服务7个。根据入世议定书的规定，2007年将兑现全部承诺，而实际上我国的绝大部分的服务贸易承诺都将在今年全部兑现。随着开放承诺的兑现，外资服务企业对我国服务市场的参与程度不断提高。截至2006年6月底，已有71家外国银行在中国设立了营业性机构，并可在25个城市开办机构人民币业务；合资基金管理公司已设立23家；合资证券公司已设立8家；上海、深圳证券交易所各有四家境外特别会员，在上海、深圳证券交易所直接从事B股交易的境外证券经营机构，分别为39家和19家，此外批准45家境外机构获得合格境外机构投资者资格。外资金融机构已设立7家汽车金融公司，企业集团财务公司设立了3家。截至2005年底，中国保险市场上共有保险公司82家，其中外资保险公司41家，分支机构接近400家，外资保险公司的保费收入已占全国保费收入的39％；根据商务部的统计，中国已累计批准设立外商投资商业企业1341家，开设店铺5657个，外商投资大型连锁超市在中国的市场份额已超过1/4。

根据《入世议定书》中所作的承诺进行评估，我国的服务贸易开放程度在发展中大国中是最高的，但是对于服务贸易开放中的监管和保障措施建设却比较落后。首先是缺乏对于服务贸易的统计体系。目前只能从国家外汇管理局编制的《国际收支平衡表》中得到跨境的服务贸易的数据，而无法得到商业存在模式下的贸易数据，因此无法确定服务贸易开放对国内市场的影响，尤其是外资服务企业在国内市场的影响力。其次是缺乏明确的市场准入标准。目前，除了金融业提出了明确的外资企业进入标准以外，其他服务行业中还缺乏明确的市场准入标准。这样就容易造成外资企业的进入鱼龙混杂，而且进入速度比较快，在一些行业中已经出现了外资企业市场份额扩张迅速，对国内同一行业的企业形成了较大的竞争压力，这在商业流通业中已经有所反映。第三，缺乏保障措施体系。由于《服务贸易总协定》并没有对服务贸易的保障措施进行明确规定，我国也没有进行服务贸易保障体系的建设。尽管目前还没有出现因为服务贸易开放而导致的严重问题，但是随着入世过渡期的结束以及外国服务企业对于中国市场的熟悉程度提高，国内外服务企业在竞争力上的差距会逐步显现出来，这对于处于弱势地位的国内服务业企业十分不利，而缺乏保障体系会使这种状况更加严重，甚至还可能会影响到我国的产业安全。

三、加快体制改革与创新，推进服务贸易的发展

尽管目前我国已经是世界上的贸易大国，但是由于贸易结构和贸易增长方式的落后，我国并不是贸易强国。因此在“十一五”期间，我国对外贸易的发展需要进一步调整结构，转变外贸增长方式，而加快服务贸易的发展是其中一项重要的方面。为此，必须加快体制改革与创新，制定合理的促进措施，推动服务贸易的快速增长，实现我国贸易结构改善和贸易增长方式的转变，从而实现由贸易大国向贸易强国转变。

（一）改革理顺服务贸易的管理体制

为了促进我国服务贸易的发展，必须改革和理顺服务贸易管理体制。美国、日本、德国等世界贸易大国对服务贸易的宏观管理都是明确由同一个政府部门负责，如美国商务部、日本经济产业省、德国经济部等。虽然目前我国已经确定了商务部作为服务贸易的主管部门，但是从目前的管理体制来看，商务部主要负责服务贸易的国际多边谈判、对外事务协调、服务业利用外资政策等事务，以及对外承包工程和劳务输出的管理，其余服务贸易事务分属几十个相关部门。这种体制使得服务贸易的战略发展规划、服务贸易立法、服务贸易业态划分标准、服务贸易统计制度等涉及服务贸易发展的重大事项，一直未能得到研究落实。因此，应尽快明确商务部服务贸易司和各行业主管部门的职责划分，进一步明确商务部对服务贸易的宏观管理地位。商务部主要是负责制定服务贸易总的发展战略、出台进出口促进和管理政策、协调各产业在进出口环节的利益关系，参与服务贸易谈判。各行业主管部门应负责制定行业发展战略与政策，负责对行业内企业的管理，特别是对外资企业的经营进行管理。由于服务贸易涉及的部门较多，商务部的宏观管理可能存在一定的难度，因此应该建立一个由国务院领导的，由各相关部门参加的“服务贸易协调小组”，统筹全国的服务贸易进出口相关政策，协调小组的办事机构设在商务部服务贸易司，以便推动相关工作的进展。

（二）建立和完善服务贸易对外开放的法律和制度

首先应完善服务贸易的基本大法。由于目前《对外贸易法》已经对服务贸易有所规定，因此可以将《对外贸易法》作为服务贸易的基本法。但是，《对外贸易法》对于服务贸易的规定较为简单和原则性，应该进行必要的修改。修改的重点之一应该是明确有关国际服务贸易经营者的资格问题。按照《对外贸易法》的第二章第十条的规定，“国际服务贸易企业和组织的设立及其经营活动，应当遵守本法和其他有关法律、行政法规的规定”。但《对外贸易法》的其他条款并没有做出明确规定。由于大量的服务贸易都是通过建立商业存在来完成的，而且我国服务业市场的开放程度较高，因此必须对国际服务贸易经营者资格做出明确规定，防止由于开放引发的鱼龙混杂的局面出现。为了促进服务贸易的发展，必须鼓励国内各种所有制资本参与服务贸易，对服务贸易经营者逐步实行以登记制为主，审批制为辅的制度。在对国内经营者实行登记制的同时，通过具体承诺对外国经营者来华经营服务的进出口的资格条件做出规定。相应地，政府管理工作的重点也应由对经营者的审定转移到对经营者的管理。

其次，应逐步完善行业和其他配套的法律、法规。目前在我国一些重要服务行业中仍然缺乏有关法律、法规，这使得一些行业往往只能是按照部门规定来规范，缺乏透明度。因此应加快诸如电信业、旅游、卫星发射、国际工程承包、软件外包等行业的相关法律、法规。尽快改变目前主要以部门规定来规范行业发展的局面，清理不符合《服务贸易总协定》规则的部门规定，建立透明的、公平的以法律为主的行业规范体系。对于目前已经制定的服务贸易领域的法律如《商业银行法》、《会计法》、《律师法》等需要进一步修改。另外，发展国际服务贸易所要求的《竞争法》、《反垄断法》和《移民法》也应该尽早制定和实施。

（三）建立服务贸易发展促进体系

发展出口导向性服务产业，谋求具有比较优势的服务产业扩大出口，进而实现服务贸易的进出口平衡发展，是我国服务贸易发展的方向。从先进国家的经验来看，服务贸易的发展往往得益于贸易发展促进体系，因此我国也需要建立服务贸易发展促进体系。服务贸易发展促进体系分为两个层级：一是国家层面的发展促进体系，主要由商务部和各行业主管部门组成。这一层级的发展促进体系的主要职责，首先是制定服务贸易的发展目标、规划和设计促进服务贸易发展的政策。由于服务业是服务贸易的产业基础，因此在产业政策、区域经济政策上，政府应加强对重点服务业和重点地区的服务业进行适当倾斜，以促进重点服务业和重点地区的服务贸易竞争力提高。其次，应逐步建立服务贸易出口促进专项资金，促进服务贸易出口。对于补贴问题，《服务贸易总协定》认为，“在某种情况下补贴对服务贸易可能会引出不正常的结果。”但是同时《服务贸易总协定》又指出，“应认识到发展中国家发展计划有关的补贴的作用，并且考虑到成员方，特别是发展中国家成员方在这一领域中灵活性的重要程度”。实际上包括发达国家在内，各国普遍都对服务贸易采取了形式不同的补贴。因此我国也应该尽快建立专项基金，对重点行业的出口进行补贴。从目前服务贸易出口的形势来看，我国应对远洋运输、软件外包、国际建筑工程承包等行业进行重点扶持。另外，还要对服务贸易出口提供前期市场考察、可行性研究、研发、出国团组、宣传费用等财政补贴，对提高企业综合素质和优化贸易环境的人才培训、信息服务等提供便利等。

第二层级是行业协会的促进体系。行业协会在促进服务贸易出口上的作用是巨大的。作为世界上软件服务出口大国，印度目前有几个全国性的软件行业协会组织，其中电子及计算机软件出口促进协会是政府性质的组织，其功能是作为政府与企业之间的桥梁，为政府提供建议、为企业提供信息、组织企业到海外参展和介绍国外合作企业；全国软件和服务企业协会则是一家民间机构，是印度最成功和最有影响力的软件行业协会，在促进印度软件产业发展中发挥了十分重要的作用。通过中介机构及协会的推动，印度软件企业在开拓国际市场时很注重团结合作，不仅经验共享，共同树立印度软件外包品牌，而且相互维持市场秩序，不搞恶性竞争，这对于印度软件外包的飞速发展也起到了积极的作用。目前，我国服务业的行业组织建设比较滞后，由于法律规定的制约，很多行业协会是由原先的政府管理机关转变过来的，并非真正意义上的行业协会，对于服务业企业的管理职能有余，而服务职能不足。因此应完善法律规定，扶持建立由企业组成的行会组织，如进出口同业公会或商会，开展贸易促进与行业自律。

政府促进体系不直接参与促进性经营活动，也不直接办理面向企业或中介服务机构的财政资助事宜。面向中小企业提供的信息咨询、市场调查、贸易展览、专业培训、技术辅导等许多服务项目，由政府直接推荐有良好经营资质的各类中介服务机构进行商业化服务，服务项目完成后再由政府贸易促进机构对相关企业予以认定资助。政府贸易促进机构所直接提供的无偿服务或带有资助性质的服务采取市场化运作，以政府采购的方式委托国内外信息服务机构、研究机构、教育培训机构等各类中介机构进行。