（四）尽快建立服务贸易保障措施机制

随着我国入世过渡期的结束，我国服务业市场的开放将兑现全部承诺，我国的服务贸易自由化水平已经有了很大的提高，另外，随着多哈回合谈判的僵局出现的峰回路转的改变，相信在“十一五”期间，我国的服务贸易开放的深度和广度还将进一步加大。在我国服务贸易自由化程度不断提高的形势下，建立服务贸易紧急保障机制显得尤为重要。

根据《服务贸易总协定》的规定，由于进口激增，在国内服务业受到严重损害的情况下，成员国有权实施保障措施。按照世界贸易组织的定义，服务贸易的进口有两种形式：一种是类似于货物贸易进口，也就是跨境贸易；另一种形式是通过商业存在完成的进口，外资服务业企业为国内企业或消费者提供服务也属于服务进口，因此进入国内的外资企业所从事的经营活动也属于国际服务贸易的范畴。那么，进口激增一方面表现为跨越国境的服务进口迅速增加，另一方面也表现为外资服务企业在国内服务业市场的份额增长过快。这两种进口激增都有可能对国内企业造成损害。

从我国的情况来看，目前由于跨境贸易引起的进口增长表现得比较明显，已经开始引起了各方面的重视，但因商业存在引起的进口增加并不明显。之所以出现这种情况，主要是因为目前我国对于外资服务业的经营范围、地域以及股权等方面都还保留着一定的限制，另外还由于外资服务业企业进入我国的时间还比较短，对国内服务业的环境不太适应。随着我国对服务业的开放程度提高，以及对我国经济环境的逐步熟悉，外资服务业企业的竞争优势会逐渐显露出来，市场份额会不断提高。尽管从目前的绝对额上看，外资服务业企业难以对国内主要服务提供商形成威胁，但是在一些行业中也已经出现了外资企业挤压内资企业生存空间的现象。当然，外资企业的市场份额提高并不必然会对我国服务业造成损害，但是这种份额的上升如果是建立在国内的服务业企业的市场份额受到挤压，甚至是出现大量企业退出市场的基础上，就容易对我国服务业造成损害。因此，为了防止对国内服务业形成实质性损害，建立紧急保障机制是必须的。建立和使用紧急保障措施是《服务贸易总协定》赋予每一个成员国的权利，我国应充分利用这项权利。建立服务贸易紧急保障机制并不是对外资企业在我国国内市场份额进行限制，而只是为了避免国内服务业企业受到严重损害而设置的一种预防机制，只是针对服务贸易自由化带来的冲击设置的一种缓冲机制。

1、建立和完善服务贸易紧急保障机制

目前我国还没有关于服务贸易紧急保障措施方面的法律和法规。我国于2002年颁布并实施了《紧急保障措施条例》，2004年又进行了修正。这一条例对于防止进口激增对国内市场的冲击，以及抵制其他国家运用紧急保障措施手段限制我国产品出口起到了重要作用。不过，该条例只适用于货物贸易，并不适用于服务贸易。我国《对外贸易法》的第26条规定了在六种情况下可以限制服务贸易进行，但是对于由服务进口激增使得国内产业受到损害是否可以采取限制措施，目前并没有明确的规定。因此，有必要通过专门的《服务贸易紧急保障措施条例》，作为我国建立紧急保障机制和措施的法律基础。新条例可以参照现有的《紧急保障措施条例》来制定，但是与货物贸易紧急保障措施条例的不同之处主要有：①紧急保障措施的形式，服务贸易中主要应采用限制进口的措施和降低现有外资企业的国民待遇等。如减少进口配额、限制经营范围等。②紧急措施的期限。因为对服务贸易的进口进行限制，不仅对服务业会产生影响，而且还影响到其他产业，因此紧急保障措施的期限不能过长。可以参照货物贸易中紧急保障措施规定的年限，即四年。③立案、调查、确定等工作应该以商务部为主，由包括行业主管部门参加的工作小组负责，而不是完全由商务部负责。

2、要注意合理利用紧急保障措施来保护国内服务企业的利益

合理利用紧急保障措施，一方面是指当国内服务业受到损害或者损害威胁时，应积极启动紧急保障措施机制。当国外进口或者国内外资服务企业的行为对国内企业造成损害时，企业应该积极向商务部及行业主管部门提出实行紧急保障措施调查，如果损害与服务进口或者外资企业的经营行为存在因果关系，政府将援引紧急保障措施条款对进口进行限制或者对外资企业的国民待遇进行限制。另一方面，要注意不能滥用保障措施条款，尤其是对由于国内外资服务企业市场份额增长而引发的国内企业的调查应该特别慎重，不能把紧急保障措施当成保护落后的工具。

3、改善服务贸易统计制度

为了有效地反映我国服务贸易的发展情况，保证保障机制的有效运行，同时为制定服务贸易发展战略提供依据，必须进一步改善服务贸易的统计制度。目前，我国对于服务贸易的统计主要采用的是按照《服务贸易统计手册》规定进行的BOP统计。这种统计方法只能统计出跨境服务贸易的情况，而对商业存在形式以及自然人移动的贸易形式却无法反映。鉴于我国服务业外资迅速增加，应该借鉴美国的做法，尽快建立FAT统计制度，以便全面反映我国服务贸易的状况。由于FAT统计的难度较大，因此需要加强商务部、国家统计局、外汇管理局之间的合作来共同完成。除商务部以外，各服务行业主管部门以及各地方政府，都要相应建立本领域、本地区的服务贸易统计制度。

（五）推进国内服务业的体制改革，扩大对内开放

我国服务业长期处于政企不分、政事不分、营利性机构与非营利性机构不分的状态，许多服务领域至今还被认为是非生产性活动。服务业产业化水平低、市场化水平低。国家投资仍然是大多数，服务行业投资仍以国家投资为主，多数服务产品的价格由政府制定或管理。服务中介机构依附于政府，中介缺乏商誉和市场开发能力。落后的服务业使我国经济发展出现了服务瓶颈，在服务贸易自由化程度不断提高的形势下，加快国内服务业的改革势在必行。

坚持市场化、产业化和社会化的方向，推进服务业的改革。对于服务业企业特别是重要服务业企业，要尽快建立现代企业制度，培育真正的市场主体。以政企分开、政事分开、企业与事业分开、营利性机构与非营利性机构分开为原则，积极推进事业单位改革。加快国有企业主辅分离，进一步转变经营机制。推进机关和企事业单位的后勤改革，提高服务业发展的社会化程度。消除对服务业的歧视，改变服务业管理中存在的乱收费或收费过多的不合理状况，优化服务业发展的政策环境。

加快垄断行业管理体制改革，放宽市场准入，创造平等的市场竞争环境，鼓励社会资本投入服务业。为了促进服务业发展，必须进一步加强对电信、金融、保险、铁路运输、航空运输、广播电视等垄断性行业的改革，重点是放宽服务业市场准入，引进竞争机制。要特别强调允许进入和允许竞争并重，不应仅限于在原有国有企业“分拆”之后的企业之间开展竞争，还应准许新的市场主体，特别注重激活民间企业投资，允许非国有市场主体进入本行业。2005年2月，国务院公布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，鼓励和允许民营资本进入服务业，而由于缺乏各行业具体管理规定，民营资本进入银行、电信等行业仍然存在着较大障碍。在对外开放程度不断提高的情况下，应该尽快制定国内民营资本进入重要服务业的实施细则，鼓励民营资本进入航空、内河运输、文化等领域，允许民营资本参与国有银行、电信等服务企业的股份制改造。

（六）积极参与区域经济合作，推动服务贸易出口

从发展中国家的实践来看，参与区域经济合作可以扩大服务贸易的规模。从我国目前参与的区域经济合作来看，无论是亚太经合组织，还是与东盟的自由贸易区，都包含了服务贸易内容在内，另外在CEPA框架下，内地各省份与香港之间在服务贸易方面的合作越来越密切。我国参与区域经济合作推动服务贸易出口的策略可以分几个层次来进行，一是继续加强内地与香港在CEPA框架下的服务贸易项目协作，利用香港服务业发达的优势发展内地省份的服务业，同时充分利用广东、海南省在旅游、医疗方面的优势，吸引香港人到内地消费此类服务。第二个层次是加强同周边国家的区域经济合作。其中有中国-东盟自由贸易区下的服务贸易合作，我国在建筑、电信、交通、环保等服务项目上具有比较优势，应积极与东盟国家合作，适当提高服务贸易开放程度，争取让区域化服务贸易开放度高于全球多边服务贸易开放度，推动区域服务贸易自由化程度的提高。还有东北亚区域的中日韩自由贸易区建设，在服务贸易方面主要是推动我国港口服务与物流服务的发展；在上海合作组织框架下，与俄罗斯、哈萨克斯坦等国的能源开采和能源的管道运输服务上以及新疆、内蒙古地区与中亚国家的商贸服务上的合作。第三个层次是积极参与亚太经合组织的合作。亚太经合组织推动的两个核心进程是投资贸易便利化与经济合作，虽然从目前来看，亚太经合组织的这两项核心进程进展比较缓慢。但是对于我国来说，利用这一框架与区域内的国家开展服务贸易合作还是有一定前景的。当前，区域经济合作的重点应该放在利用CEPA协议加强内地与香港的服务贸易合作以及中国-东盟自由贸易区框架下的服务贸易合作上。

（七）积极参与多边、双边谈判，扩大服务贸易发展空间

尽管目前因为各方的立场差距较大，多哈回合谈判出现了停滞，但是进一步推动贸易自由化却是大势所趋，相信在各国的共同努力下多哈回合是会很快重新启动的，因此要利用多边和双边谈判的机制，为我国优势服务业的出口创造机会。我国的劳动力丰富，而且各种专业人才众多，自然人移动模式下的贸易具有比较优势。在新一轮多边谈判中，我国应积极联合发展中成员国要求发达国家降低自然人流动的贸易壁垒，提高劳工配额发放程序的透明度，增加劳工签证数量，同时取消对服务提供商认可、认证的附加条件。另外，还要通过双边的谈判，与各个国家达成相互的认可、许可协议，减少服务贸易交易成本，促进我国自然人移动贸易规模的扩大。（王佃凯）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。