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中国电信服务业发展中的政府管制创新
中国网 | 时间: 2007-01-28  | 文章来源: 中国网

一、中国电信服务业的发展水平和近期变化趋势

(一)中国电信服务业的发展水平作为国民经济中的基础性产业,中国电信服务业近年来保持了持续、稳定的增长,为满足全社会的通信需求发挥了重要作用。在网络规模、用户数量上占据领先地位。2005年底中国固定电话主线数占全世界的2609%,移动电话用户数占全世界的1915%,互联网上网用户数占全世界的1077%,中国信息产业部:《中国电信业发展指导》,人民邮电出版社,2006。中国电信服务业已经成为名副其实的“电信市场大国”。目前中国的信息产业主管部门正在逐步推进“电信强国”战略,以求在经济规模、技术水平、业务种类、劳动生产率等方面获得显著的实力提升。

(二)中国电信服务业的近期变化趋势

电信服务业的发展受到技术进步和市场需求的共同影响。通信技术的发展、需求倾向的变化,改变着电信服务市场的原有格局。移动电信业务对固定电信业务的替代,数据业务对话音业务的持续施压,这些趋势日益明显。电信运营商之间的实力对比也在悄然发生改变。

二、中国电信服务业经历的体制变革和政府管制变化

(一)中国电信服务业经历的体制变革

1、产业结构调整方面

改革开放初期,在中国政府的优惠政策扶持下,电信服务业一举由“瓶颈产业”而成为“先导产业”。但这种政策倾斜,不能进一步促进中国电信服务业经营效率的提高和潜力的发挥。为此,政府主导的一系列体制改革成为激发电信服务业活力的重要举措。1993年4月邮电政企分开;1994年7月成立联通公司;1997年1月邮电分营;1998年信息产业部建立;1999年、2002年分离移动、卫星、寻呼业务,固网南北分拆,成立铁通。这些事件成为中国电信服务业发展中的里程碑,中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通和中国卫通六大基础运营商以及173万家增值业务运营商,共同营造着繁荣的市场发展局面。

2、企业经营机制转换方面

从1997年中国电信(香港)公司在海外上市开始,中国电信、中国网通、中国移动、中国联通这几家主体运营商均已在国内外上市,募集了企业扩大经营规模所需的资金,投资者的监督进一步强化了企业的效益观念,促进了管理水平的大幅度提高。

(二)中国电信服务业政府管制的变化

由于电信服务业明显的规模经济性和网络外部性,原有运营商很容易利用其市场势力排挤新进入者。改革初期,为了扶持第一个闯入电信服务业的联通公司,使其能够与原有运营商展开实质竞争,采用了不对称管制的方式。在资费制定等方面给予其很大的灵活性,但由于电信服务业政企合一的遗留影响等原因,网间互联纠纷不断,联通公司对主导运营商的垄断地位难以构成威胁。在这种情况下中国政府加强了对电信服务业体制变革的力度。其后信息产业部相关部门在突出政府管制作用上做出了大量卓有成效的工作。电信服务业主管部门在各省(市、自治区)及重要城市均设有分支机构,针对电信服务中破坏竞争秩序的行为,坚决执行相关管制政策,解决各方之间的纠纷。2000年9月25日,国务院颁布了《中华人民共和国电信条例》,使具体管制政策的制定以及管制行为的实施拥有了一定程度的法律依据。

1、市场准入管制方面

电信管理局以2001年11月信息产业部颁布的《电信业务经营许可证管理办法》为依据,发放业务经营许可证,并进行年检。2001年12月,国务院发布了《外商投资电信企业管理规定》。电信增值业务准入门槛低,参与企业众多。基础电信业务领域,则严格按照体制改革后划定的经营范围对电信运营商进行管理。

2、电信资费管制方面

1999年3月、10月和2000年1月,信息产业部联合国家计委、财政部对各项电信业务资费进行了大规模调整,实现了资费再平衡,有利于减少交叉补贴。2001年7月固定电话初装费和移动电话入网费取消,切断了电信运营商对扶持政策的依赖。2002年“对已经形成较充分竞争的电信业务的收费项目实行市场调节价”,部分业务资费由市场决定。2004年7月1日信息产业部联合发改委颁布204号文件即《关于进一步加强电信资费监管工作有关事项的通知》,对于未经监管部门审批或备案的电信资费标准禁止宣传和实施。2005年8月2日,信息产业部、发改委联合下发《关于同意中国电信集团公司中国网络通信集团公司推出多种固定电话资费套餐方案的通知》,批准中国电信和中国网通推出多种固定电话资费套餐方案,改变了固定电话资费一成不变的局面。2005年8月19日,信息产业部、发改委联合下发《关于调整部分电信业务资费管理方式的通知》,部分业务实施价格上限管理,体现了电信资费由市场决定的变化趋势。

3、网间互联互通管制方面

2001年5月10日,信息产业部颁布了《公用电信网间互联管理规定》,2001年11月19日颁布了《电信网间互联争议处理办法》,并“自1999年起,先后三次制定和修改了电信网间通话费结算办法”,作为网间互联问题的具体解决依据,“分别是1999年10月1日《电信网间通话费结算办法(试行)》、2001年3月21日起施行的《电话网间通话费结算办法》和2003年12月1日开始实施的《公用电信网间互联结算及中继费用分摊办法》”。在技术上通过“网间结算及互联互通监测系统”,监督网间互联互通的实际状况,以实施相应的干预行为。

4、竞争行为管制方面

对于在某些电信业务中不正常的定价、在网间互联互通问题上制造障碍,还有破坏竞争对手通信设施、线路的恶意行为,信息产业部依据2003年8月14日国务院办公厅转发的信息产业部、发改委、财政部、监察部、中组部、国资委《关于进一步加强电信市场监管工作意见的通知》(75号文件)以及2005年1月11日实施的《最高人民法院关于审理破坏公用电信设施刑事案件具体应用法律若干问题的解释》进行了综合整治。

5、普遍服务管制方面

为了缩小我国地区之间、城乡之间在电信服务普及水平上的显著差距,信息产业部组织实施了“村村通电话工程”。2004年1月开始,按照“分片包干”的办法,六家基础电信运营商在指定范围内实施,目标是在2005年底前实现全国95%以上行政村通上电话。从实际情况来看,2005年底已经有971%的行政村开通了电话,效果明显。

三、中国电信服务业发展中的政府管制创新

通信技术不断取得突破,社会对电信服务的质量和水平要求越来越高,电信服务市场正在全面向国外投资者开放。在这样的背景下,如何加强创新,进一步挖掘政府管制的潜力,以充分发挥体制改革的效用,更好地促进中国电信服务业发展就成为各界普遍关注的问题。

(一)新形势下对电信业实行政府管制的认识

设立电信管制机构的国家在1990年仅为13个,而到2001年已经增长到110个,充分反映出各国政府对电信管制重要性的认识。结合中国的实际情况,我们可以对新形势下电信服务业实行政府管制形成新的认识,以指导管制领域的创新活动。

1、维持正常的竞争秩序

目前中国电信服务市场的竞争格局已初步形成,但这种局面还不是十分稳固,主导运营商的市场势力很强。按业务收入统计,2005年中国移动的市场份额在4成以上,而另外一家经营移动业务的运营商——中国联通与其差距相当大;在固定通信市场上,中国电信和中国网通则分别在北方地区和南方地区居于绝对主导地位;在互联网的国际出入口带宽上,两家固网运营商也拥有明显优势。为了防止主导运营商利用各种限制竞争的方法,将市场势力延伸至竞争性领域,对电信服务业的竞争秩序构成威胁,那么对这个行业的政府管制就势在必行。

2、促进运营商效率的提高

对于电信服务业的政府管制,还在于通过一定的激励机制促进运营商效率的提高,这样全社会资源配置效率也会得到提升,消费者就能够享受到由于技术进步和管理水平的改进而带来的收益。在竞争水平较低的情况下,电信运营商是没有降低成本、提升效率的动机的。2004年进入世界500强的24家电信运营商,每雇员创造的收入平均为491万美元,而中国的两家电信运营商——中国移动和中国电信仅分别为215万美元和53万美元。利用管制手段促进运营商效率的提高仍有很大的空间。

3、维护消费者的正当权益

通信技术的复杂性,使得普通的消费者对电信技术和服务的了解远远不如运营商自己,信息不对称现象明显。消费者群体相对于运营商来讲,处于相对的弱势地位,其合理利益容易受到侵犯。在消费者日益重视其自身权益的时代,管制机构可以利用其拥有的权威来提供这种服务。

4、在缩小“数字鸿沟”上发挥作用

随着信息社会观念逐渐深入人心,对信息资源的获取和利用受到前所未有的关注,被认为是个人取得成功、企业赢得竞争优势的关键。随之而来的是人们对信息资源获取和利用的不平等——即“数字鸿沟”,而这种机会的不平等又将扩大收入的不平等。电信服务的普及在缩小“数字鸿沟”方面的作用,被普遍看好。各国政府都非常重视“普遍服务”议题,并希望通过管制手段和其他措施一道来获得很好的效果。

(二)中国电信服务业实行政府管制创新应遵循的原则

中国电信服务业的政府管制实践为进一步的创新奠定了基础,总结经验,并借鉴其他国家的成熟做法,有助于取得扎实的效果。

1、管制范围的权衡

就各国对电信服务业的管制实践来看,管制的深度和广度并没有一个绝对统一的标准。在管制的深度上,可以在产业结构的宏观层面及企业行为的微观层面之间权衡。在管制的广度上,则可以具体包括市场准入管制、资费管制、网间互联互通管制、竞争行为管制、普遍服务管制等的全部或某些部分。

管制的深度与广度的权衡,需要在管制机构掌握的资源基础上,对管制的收益和成本进行分析,加以取舍。

中国信息产业主管部门对电信服务业的管制倡导“退后一步、站高一步”的管理理念,这有助于改变以往“政企合一”遗留下来的直接干预倾向。企业可以获得更多的经营空间,管制机构也可以降低管制成本,实现最大的管制收益。当然在企业行为严重影响竞争秩序时,管制机构也要施以重拳,加强管制的强度。

对于管制的广度而言,一般需要根据当前的主要矛盾,确定相应的重点。对于中国电信服务业而言,按照入世时的承诺,近两年我们将迎来对外资运营商最大限度的开放,第三代移动通信业务许可证的发放也是中国电信服务业的重头戏,因此市场准入的管制工作有可能成为几年内的重点;主导运营商利用价格手段挤压对手时,就需要重视资费管制;主导运营商控制互联质量,拖延互联时间时就要施加互联互通管制手段;个别地区运营商可能基于局部的竞争压力而采取不规范的行为,从频度上来讲,竞争行为的管制可能应用最频繁;对于普遍服务的实现,应考虑实际成本,与其他部门协同采取多种手段组合的方式解决问题,而不只是单纯依靠管制方式。

管制的内容并不是一成不变的,要注重结合市场的动态变化,在竞争机制能发挥效力的地方,管制干预应及时撤出,将管制资源集中于其他方面的管制工作。

2、管制机构独立性的权衡

管制机构独立性的评价,涉及“政策制定”、“管制措施的实施”和“电信服务提供”三种职能的划分。美国联邦通信委员会(FCC)认为,管制机构要独立于其所管制的部门,不受到来自政治上的压力,有能力制定相应政策和施加影响,对于相关问题有处置的权力。

一般来讲,管制机构通过所谓“政企分开”的过程已经实现了同“电信服务提供”职能的脱钩,从而能够从社会福利最大化考虑问题,而不是落入部门利益的窠臼。而是否由政府部门负责“政策的制定”,管制机构根据这些政策制定具体的管制措施并予以实施,各国的做法也不一致,WTO条款中也并未强制要求。

中国电信服务业的管制工作由以信息产业部为主的多家政府部门负责。电信服务业的管制作为一种事前管制手段,其优点就在于能灵活、快速、有针对性、专业性更强地处理产业发展中的问题。如果能由较为独立的机构予以施行或者将管制的职能相对集中,则可以充分体现出这种优势。

信息产业部等主管部门按照职能划分,需要对包括软件产业、电子设备制造业在内的企业发展、产业发展以及电信服务业管制工作负责。信息产业部附属的多个司局承担着不同的管制内容。因此,管制职能的相对集中或由独立机构负责,将有利于接受各方对其管制过程的监督,有助于减少协调成本、各项管制工作的完成也更有效率,相应的效果也会更为显著。同时政策上的调整也不至于频繁影响各项管制措施的稳定性,这对于增强管制机构的可信程度、减少电信运营商行为的短期性都是有帮助的。

3、管制过程的公开、公正

管制机构权威地位的树立和管制工作的顺利实施,来自于各方对其工作的认可。而管制过程的公开、公正则是获得积极评价的保证。在面对外资投资者时,这一点可能更为重要。

管制的过程需要在电信运营商、消费者、投资者、政府等各种利益集团之间进行利益分配,只有保证管制过程的公开、公正,才能让各方确信管制措施的制定和实行没有倾向性,处理问题的标准一致,从而更容易被各方接受,而不至于被指责为“被利益集团俘虏”。相应的管制工作才能及时、有效的予以落实,及时对市场竞争状况做出调整,最终形成良好的管制效果。

要做到管制过程的公开、公正,管制机构要从制度建设入手,并加强相关培训,建立保证措施。

第一,加强信息的披露。从相关管制事项的过程、文档、负责人员、中间及最终结果、反馈等都要在可行的范围内及时公开。在互联网应用日益广泛的情况下,加强信息披露的网站建设是一个行之有效的方法。

第二,得到一个公正的结果,需要征求各方的意见,了解充分的信息。可以借助听证会、专家咨询、多方讨论会、函件征求意见等获得各方意见。并通过调查、分析,提出有力的支持材料,从而使决策建立在扎实的基础上。

第三,管制过程的公开、公正需要管制机构的人员对于相关问题具备专业知识,因此管制机构需要相关的人员储备。

第四,管制机构需要形成一个争端解决机制。在问题难以达成共识的情况下,有一个程序作为保障,从而可以快速、圆满地解决相关问题。

第五,各方就管制结果有一个申诉的渠道。如果没有申诉的渠道,那么管制工作仍难逃“集权式”的指责。但也要注意申诉的条件,防止参与方利用申诉渠道,拖延管制工作的推进。

第六,管制机构的人员要加强行为规范的管理,严格规章,避免被相关利益方俘获,如管制机构人员离职后不能到运营商等处就职等。

(三)在电信服务业管制体系的形成和完善上进行创新

随着社会、经济环境的变化,电信服务业需要建立一套综合性强的管制体系,并根据产业发展政策的调整而不断完善。

1、法规体系的建设

电信服务业法规体系的建设,是管制体系发展的基础。《电信条例》的颁布为相关的管制工作提供了一定依据,但中国电信服务业发展迅速,需要解决的问题也日益增多,这就需要一部更完备的《电信法》为相关管制措施的制定和执行提供法律依据。中国的信息产业主管部门已协助立法机构,拟定了相关草案,并提交审议。业界都在盼望这部法律的出台,为今后产业的发展指明方向。当然这样一部框架性法律的推出,需要反复推敲,应具有相当程度的前瞻性,以适应世界电信服务业发展的潮流,促进中国电信服务业的持续发展。

管制机构与此同时仍要制定相关的产业内管制条例,及时满足解决当前具体问题的需要。同时积累管制经验,为《电信法》的制定提供决策支持,并继续加强对相关程序性条例、解释性条例的建立工作。对于不适应当前环境的电信法规予以废止,减少其对电信服务业进一步发展的阻碍。

针对电信服务全球化的趋势,进一步研究开放环境下相关法规对产业发展的影响,为信息产业主管部门与电信领域的国际组织和其他国家政府部门进行相关谈判提供支持。

2、管制机构的建设

管制机构的建设应遵循我们上文提出的创新原则,把握好管制的深度和广度、正确处理独立性问题,保证管制过程的公开、公正。

管制机构可以建立为独立的机构,也可以将管制的职能相对集中但仍附属于信息产业主管部门,尽量减少“政出多门”的现象。其建设的关键在于管制机构地位和职能的清晰界定,以及分配给其相应的权力和资源,并建立对其进行监督的机制。

(1)职权与责任的匹配、资源的支持。

电信服务业的管制实践中,管制机构遇到最突出的障碍就是职权与责任的不匹配和人、财、物资源的稀缺。要完成各项管制工作,需要相应的职权提供支持。

管制机构需要规则制定上的权威性,除了上文我们提到过的仲裁权力,管制机构还需要一些惩罚性的措施,以纠正运营商的违规行为。可以依据违反的程度给予警告、罚款,甚至吊销业务运营许可证等。对于处罚的标准和相应的行为应有明确描述。对于严重违反管制规定的运营商应给予足够强度的惩戒,以避免其对管制工作的漠视态度。

电信服务业的管制机构需要对经济、法律、技术、管理等多种问题进行处理,因此,也就需要具备这些专门知识和技能的人才来充实管制机构,考虑到管制的成本,需要综合运用管制机构内部的人才和外部的智力资源共同为完成管制任务努力。

此外,在资金和设备方面也需要上级政府部门的资助。尤其是在对运营商进行监测的信息网络建设上,更需要给予投入,以获得充分的决策信息,提升管制工作的技术含量和运作效率。

(2)管制机构与其他政府部门的职责划分。

上文中,我们对电信服务业发展中政府管制的作用进行了分析,借此我们可以界定管制机构与其他政府部门的管辖边界与关系。

管制机构维护电信服务业的公平竞争秩序,保护参与各方的正当权益。其对电信产业的推动是以具体的管制措施为保证的,它保护的是竞争秩序,而不是某个竞争者,因此具有客观性。而信息产业的相关政策制定部门则是从全局出发,考虑产业内各部门的协调发展。按照一定的程序规定,在特定时间和其他条件下,电信管制机构制定的措施反映这种政策变化。这就是二者之间的关系。至于是向信息产业主管部门负责,还是更高层次的政府部门负责,需要依政府对相关职权的配置需求而定,两种方式在其他国家均有应用。管制机构应接受上级的监督,同时各方对管制措施的申诉可以由政府指派相关部门予以受理。

管制机构与反垄断机构,对产业管理的方式不同,一个是事前管制,一个是事后管制。目前中国在反垄断立法和机构设置上还在进行探索。管制机构的管制更加灵活、有效,适应电信服务业发展的实际需要,但是也存在着管制机构的权力过大等缺点,而反垄断机构的管制则可以根据更普遍的法律对企业的行为予以裁断,减少了随意性,且有利于保证各行业相关问题处理的一致性,但是对产业的干预可能不是及时有效的。这两种管制方式,互为补充,在市场竞争机制能够比较充分发挥作用的同时,可以减少或撤出管制干预,而更多的由反垄断机构来处理,以减少管制成本。电信服务业管制机构在采取针对企业行为的管制措施时,也应借鉴反垄断管制的相关方法,使决策过程更加清晰、有效,论证充分。

电信服务业管制机构在一些国家是独立存在的,也有一些国家是与电力、燃气等产业一起构成跨行业管制机构。跨行业管制机构的优点在于可以实现人、财、物等资源的规模使用,并可以借鉴相关行业的管制方式,保持管制强度在不同产业内的一致性,避免引起对资源配置的误导。但根据中国的情况,由于产业的规模比较大,地理分布比较广,电信服务业管制工作独立进行还是比较现实的。同时由于电信行业的技术要求更强,因此需要专门化的人才来实施相应的管制工作。可以建立各产业管制机构的正式交流机制,保持各产业管制强度的一致性。由于技术和业务的发展,“三网融合”已经成为一种趋势,这也引起了如何协调广电、电信管制工作的问题。在这个问题上,应以政府对业务性质的认定为基准,确定管制方式。

3、电信服务业治理机制建设

随着电信技术和业务的不断发展,经营上的、技术上的、服务上的问题层出不穷。不可能完全依靠电信服务业的管制机构来处理这些问题。正如各种社会团体可以对各种社会性事务积极参与、完成治理一样,电信服务业也可以依靠某些专门社会团体,解决其发展中遇到的一些问题。电信服务业的管制机构,应加强同这些部门的合作,增强自身处理问题的能力。经营上的团体,可以促成运营商在业务上的合作,资源上的共享。技术上的团体可以就技术标准、业务开发的问题进行磋商,增强企业创新能力。服务上的团体也能够形成行业自律机制,提高企业服务质量赢得更大的生存空间。当然,运营商之间的合作应在电信管制法规所允许的范围之内,共谋等违规行为将受到管制机构的制裁。消费者组织也能就运营商的侵权行为提出维权要求。

(四)电信服务业具体管制方法的创新

1、市场准入管制

电信业务的市场准入管制,主要是以发放业务许可证的形式完成的。目前,许可证的发放按照基础电信业务和增值电信业务的划分,分类进行管理,并按照许可证中附加的条款,对照实际情况进行年检。但随着通信技术的不断进步,网络和业务的融合趋势明显。同一种平台可以承载多种业务,一种业务也可以经不同平台传输。不同种类业务之间的替代作用已经凸现。因此业界有专家呼吁按照电信运营商是自身拥有物理网络或部分拥有,还是纯粹的业务运营而进行分类,以改变目前的许可证管制与技术发展脱钩的现象。

第三代移动通信业务的许可证发放,可能改变目前主体运营商的经营范围,带来巨大的投资机会,因此引起了电信运营商、网络及终端设备制造商、内容提供商等各方的重视。这项业务的许可证发放将对管制机构在市场准入管制上的控制水平提出挑战。一些已经发放了第三代移动通信业务许可证的国家,由于拍卖费用过高,导致了其国内整个电信产业的低迷。面对拍卖、优选等多种新的方式,如何选择制定出符合国情、能够促进中国电信服务业持续发展的分配方式,需要进行认真的研究。

随着中国按照入世时的承诺,最大限度地开放国内电信服务市场,可能有更多的外资成分运营商申领电信业务许可证。管制机构需要借鉴国外开放电信市场的国家的经验、教训,按照国民待遇的原则,挑选出符合既定标准,有利于中国电信服务市场发展的运营商,发放相关业务许可证。

2、资费管制

随着电信业市场格局的变化,电信资费管制的具体方法也不断推陈出新。电信资费管制方法包括“自由定价法”、“资费再平衡”、“回报率管制”和“激励性管制”几大类。在“激励性管制”的各种方法中,激励强度最高的一类方法是以一定时期电信企业的资费变化为监管对象的“价格上限法”。2005年以来,信息产业部已对部分电信业务资费实行了“价格上限法”。

从外部环境来看,各领域市场开放的程度日益扩大,市场主导资费结构和水平已成为共识。从内部发展来看,几年来的市场竞争实践使得我国主体电信企业在发展规模和服务水平上都有了很大提升。我国电信市场广大,通信需求旺盛,较其他国家更能发挥电信产业的规模经济和范围经济特性,因此扩大电信业务资费上限管制的范围,将可能更好地发挥市场机制作用,提升电信市场效率。

3、网间互联互通管制

网间互联互通的纠纷在政府强有力的行政措施下,得到了较好的控制。但是只有形成更符合实际的结算办法和机制,才能从根本上解决这一问题,使电信服务的质量有更好的保证。

4、竞争行为管制

在对竞争行为的管制上,可以参考欧盟等国家对相关业务市场的划分方法,找出存在显著市场势力的运营商,为对其进行有针对性管制提供充分的依据。

随着消费者对增值业务的认可,如何建立有竞争力的产业链条,就成为增值业务发展的关键。一方面,主导运营商控制着产业链条上的核心资源,所以要避免其利用市场势力挤压增值运营商,影响这一产业的发展;另一方面,也要对部分增值运营商欺诈消费者等违规行为进行管制。

5、普遍服务管制

各运营商“包干”推进普遍服务的策略,成功地提高了已通电话行政村的比例。为了继续推进普遍服务的覆盖范围和人群,就需要探索设立普遍服务基金等方式来解决补偿问题,促进高成本地区电信服务水平的提高,为缩小“数字鸿沟”、发展当地经济服务。(孟晔)

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》,由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载,否则将负法律责任。

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