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中国房地产市场制度缺陷及其改革建议
中国网 | 时间: 2007-01-29  | 文章来源: 中国网

一、中国房地产市场制度的分析框架

社会主义市场经济体制应该是市场基础和有限政府的相互依存和有机结合的机制。因为市场具有合理配置资源、提高经济运行效率的优势,同时存在着市场失灵问题,这包括市场外部性、垄断、信息不对称等。政府可弥补市场的不足,担负市场监管、信息披露、提供公共产品和服务、市场调节和社会保障的责任,但政府容易产生滥用权力的“政府失灵”。包括:维护不了秩序;对公民进行掠夺;忽视公共物品;过分放任自流;控制过严;花钱过多等阿瑟·刘易斯:《经济增长理论》,中译本,商务印书馆,1983,第502页。。完美的经济制度体系实际上是政府和市场在完全政府与完全市场之间选择的一种恰到好处的组合。政府与市场结合涉及市场体系、司法保障、政府规制、政府参与、政府调控、政府汲取等方面。针对房地产经济体系,政府与市场的结合涉及人力、金融、土地、销售、租赁、中介、物业和宏观市场等。因此,研究和建议房地产发展的政府公共政策,可在八六矩阵框架体系内进行。

市场体系包括房地产正规市场体系的深度和广度。司法保障是国家的基础法制对房地产市场的保障,包括法制的合理性和法治的效率。政府规制指政府对房地产市场的直接保护,包括对市场准入、市场秩序、市场垄断、产品价格、产品质量等方面的管制。政府参与指政府直接参与经济过程,包括自身消费房地产、直接所有或生产房地产、住房供给的资助补贴、在房地产市场上提供公共服务等。政府调控在此指狭义的政府调控即间接影响经济运行,包括实行货币、财政和产业政策等对房地产的影响;政府汲取是政府对房地产领域的税收和费用汲取。在房地产市场中,只有拥有一套合理健全的制度、政策和管理体系,并保证政府与市场恰到好处的有机结合,既充分发挥市场的基础和高效作用,避免政府失灵;又恰当发挥政府的有限职能,克服市场缺陷,才可能确保房地产经济体系适应宏观经济发展要求,高效运行和健康发展。本文以下根据政府和市场关系的房地产分析框架,分析中国房地产发展的成就、问题及其成因,最后提出进一步改革的思路性建议。

二、中国房地产发展的主要成就及制度支持

本部分内容主要由中国社会科学院研究生院祁玉谦同学完成。

从1980年代末到本世纪初我国房地产市场飞速发展,人民居住条件迅速得以改善。商品房销售面积迅速增长,同时人均住房面积大幅上升。不仅如此,房地产业还通过启动投资、拉动消费的作用,对我国经济的长期持续增长做出了很大贡献。由于房地产的带动,我国经济在新的发展阶段依然保持8%以上的增长速度,不仅创造了世界大国经济增长和发展的奇迹,也对全球的经济增长和发展做出了重要的贡献。

房地产业的迅速发展,根源于土地的市场化改革、住房体制改革、金融体系改革和国家的产业政策和房地产市场准入的放开,这些制度改革使中国在很短的时间里培育了一个巨大的日渐完善的房地产市场体系。

土地的市场化改革是房地产市场形成的前提。土地作为房地产的实物基础,其市场化改革也走在了各种制度调整的前列。1987年底,深圳市政府首次公开招标、拍卖土地,拉开了中国土地市场化的序幕。1988年的《宪法修正案》规定“土地使用权可依照法律的规定转让”,确立了中国城市土地市场的基本框架。土地交易的市场化不断推进,发展到今天的“招、拍、挂”出让土地,最终形成了巨大的土地交易市场。土地市场的形成为中国房地产市场的发展奠定了基础。

住房分配的货币化,是我国住房制度改革的中心内容。确立在市场中、通过货币交易的形式分配房屋,为中国房地产市场注入了交易实体。1998年,我国最终停止了福利分房政策。没有住房分配的货币化改革,就没有中国房地产市场存在的必要。2003年,个人购买商品房屋面积已经与住宅销售面积基本持平,个人消费支撑着中国房地产市场的高速发展。

金融体系改革为中国房地产市场的发育提供了血液。房地产业作为资金密集性产业,必须得到金融部门的大力支持。随着90年代以来金融体系改革的深化,中国房地产投资额在1993年后快速增长(图3)。1998年后,住房抵押贷款政策的推进,启动了中国巨大的房地产消费需求。1997年末,个人住房抵押贷款余额仅为190亿元,到2005年9月末已达到18000亿元的庞大规模。

市场开放是房地产发展的重要动力。图4显示,在企业总数量不断增长的同时,国有企业则由1994年的11939家下降为2003年的4558家,仅占房地产开发企业总数的12%。内资私有企业由1994年的2268家发展到2003年的26344家,占企业总数的71%,房地产市场进入壁垒的降低,激烈的竞争,使房地产开发企业不断创新,从产品设计、销售策略到企业管理,培养了一大批优秀的房地产开发企业。市场范围的扩大,也促进了企业之间的分工。如今房地产市场已经形成房地产开发、建筑、评估、中介、物业管理等专业的市场内部分工,不断提高我国房地产市场的运行效率。

政府的产业政策为中国房地产业的发展提供了足够的信心。1998年后,中央政府为扩大内需,带动经济健康快速增长,满足居民消费结构升级的需要,果断提出将房地产业作为支柱产业大力发展,并出台了一系列鼓励发展的配套政策。在政策的刺激和推动下,中国房地产业近十年获得了飞速的发展。

三、中国房地产市场存在的主要问题

近年来,房地产市场是中国经济中问题最多的市场之一,这些问题不仅成为房地产业本身发展的羁绊,而且还损害了公民权利,扰乱了市民生活,影响了宏观经济的健康,威胁了社会稳定与安全。具体表现在以下八个方面:

1、人力市场,工资拖欠

建筑业及房地产业劳动力市场在中国劳动力市场中占有举足轻重的地位,据估计,目前从业人员接近4000万人,其中农民工近3000多万人。存在的主要问题:一是劳动力工资拖欠,尽管各级主管部门在农民工工资清欠方面做了大量的工作,但历史遗留和新近增加的工资拖欠仍很严重;二是许多劳动力尤其农民工没有签订劳动合同,没有进行职业培训就上岗就业;三是许多房地产开发和建筑企业,违犯劳动法超时劳动;四是房地产开发和建筑企业中的农民工遭受歧视性待遇,缺乏基本的医疗、就业和养老社会保障。

2、土地市场,强征暴敛

土地是重要而稀缺的资源,土地市场是中国最大的资产市场。目前存在的主要问题有以下几个方面:

(1)在征用农地方面,一是借设立开发区等多种名义,采取化整为零、越级审批、未批先用、多征少用、购买指标等多种手段大规模“圈地”。二是没有与农民集体或真正的代表充分协商和平等谈判,随意解除承包合同,欺骗或隐瞒相关政策和信息,以较低的补偿标准强制性征用农民承包的土地;三是在征地时故意拖欠、挪用、截留和侵吞土地补偿安置费。

(2)在土地出让转让方面,一是仍然采取地价优惠、协议方式和假招标等形式出让土地,导致国有资产严重流失。二是用地单位私自进行土地出租和转让。三是公司和个人通过特殊关系,从事各种批文、协议、立项批准书、规划许可证等的炒卖。四是政府利用对城镇国有土地的管理权,从事经营,进行土地炒作,哄抬地价。

(3)在土地利用方面,一些公司或单位大量囤积土地,购而不用。一些用地单位擅自改变用途。一些用地单位私自开发无偿划拨的土地。

(4)在拆迁安置方面,未与动迁户协商,擅自制定不合理的拆迁计划和拆迁补偿。甚至采取暴力手段,摧毁居民房屋设施,强迫被拆迁居民就范。再就是片面追求发展政绩,片面追求改善形象,盲目扩大拆迁规模。

3、销售市场,秩序混乱

房地产销售市场包括开发和销售两部分,环节最多,存在的问题也最多、最复杂。

(1)在房地产开发方面,一些企业在规划设计上,炒作概念、隐瞒实情和随意改变;在项目审批上,弄虚作假、行贿受贿;在工程发包上,或关系承包,即承包给政府部门及其官员介绍的关系户,或层层转包,使得大量不具备资质的小企业或建筑队参与建设;在建筑安装上,材料假冒伪劣,施工偷工减料、更改设计、违规建设和拖欠工程款;在工程监理上,监理公司形同虚设,例行检查成为形式;在房屋装修上,材料假冒伪劣,工程偷工减料等问题突出。

(2)在房地产销售方面,一些开发商制造虚假信息,垄断或操纵市场,哄抬房价,牟取暴利。一些投机者联手炒作,冲击消费,哄抬房价,牟取暴利。一些开发企业或违反售房合同或利用合同欺骗。有些房地产项目面积“缺斤短两”,有些房地产项目产权模糊或残缺,有些房地产项目“一房多卖”,有些房地产项目存在严重的质量隐患。

一些经济适用房项目面积超标、设计高档、装修豪华、价格过高,一些经济适用房项目消费对象错位,由富裕阶层购买,中低收入家庭既难以承受高价,也难有获得的机会。

4、金融市场,潜藏隐患

房地产是价值较大产品,无论是生产或消费都离不开资金融通。目前的房地产融资主要是贷款。分为开发金融贷款和消费贷款,或者分为商业性和政策性贷款。

(1)开发融资,房地产开发性贷款的问题主要是:开发企业贷款负债比例高。据估计,中国房地产开发企业平均资产负债率达758%,个别地区在80%以上,这些负债主要是银行贷款。一些房地产企业或项目公司,或者通过假按揭获得巨额贷款,或者凭借“关系”,违反规定,贷得巨额资金。还有一些不符合贷款条件的开发企业或项目公司,通过与银行内部人合谋,利用管理漏洞,甚至制造假文件,套取或骗取贷款。一些房地产企业通过让承包建筑企业垫付资金违规获得融资。一些房地产企业通过做假账、包装上市、炒作股票融通资金。一些土地储备贷款存在较大的风险,土地储备中心负债率过高。

(2)投资消费,一些消费者通过开具假收入证明,进行远超过自己承受能力的抵押贷款消费。一些投机者利用目前抵押贷款的条款,通过虚假按揭,多次办理抵押贷款,进行投机性炒房。国际游资通过各种隐蔽的方式大量流入中国,并主要投资房地产市场。各种民间资金大量流入楼市,进行房地产投机。

(3)政策融资,社会保障住房的金融支持力度小,住房公积金贷款手续多,时间长,办理难。一些政府、财政、银行和企业采取不同手段挤占、挪用住房公积金,用于非住房建设项目贷款、企业流动资金贷款、弥补行政经费、财政预算周转、发放工资、抵债、买股票等。涉及住房公积金案件层出不穷,屡禁不止。

5、中介市场,坑蒙拐骗

(1)评估市场。一些评估机构强买强卖,评估质量差;评估行为不规范,评估结果迎合委托评估单位的需求;收费标准不透明,评估暗箱操作;市场竞争不规范,回扣成为行业潜规则,且比例越来越高。

(2)经纪市场。一些中介公司服务不规范,恶意坑害消费者,制造虚假信息,欺骗消费者;利用信息不对称,赚取不正当差价;制造不规范合同,欺诈消费者;一些中介公司无证经营、违规操作。

(3)广告市场。一些负责楼盘策划和销售的咨询公司、经纪公司或媒体,在广告宣传时夸大事实,炒作概念,虚假宣传。一些开发企业广告投放量占开发商实际投资的30%~40%。

6、租赁市场,发展缓慢

租赁市场是整个房地产市场的重要组成部分,在国外租房比例一般占全部家庭的30%~40%左右。目前,中国有大量租房群体,包括大量的流动人口、新就业城镇人口,还有大量暂时买不起房的中低收入家庭等;另一方面,由于经济迅速发展和居民收入快速提升,许多家庭正在或已经开始住房消费升级,拥有大量的租赁房源。但是房地产租赁数量和比例较低,尤其是正规市场发展缓慢。与此同时,政策性租房体系没有形成,多数针对低收入家庭的廉租房比例低甚至还没有,针对农民工和流动人口的社会保障性租房体系基本不存在。

7、物业市场,纠纷不断

物业市场是问题、矛盾和纠纷突出的领域,近年来物业管理投诉率一直居高不下。主要表现在:有些企业将服务当成管理,服务意识不强,不按合同承诺提供相关服务;有些企业服务不到位、不规范、质量差;有些企业收费标准不公开,收费不合理;有些企业强买强卖,擅自处理由业主处理的事项;有些企业采取辱骂、殴打和恐吓等手段对待业主。

8、宏观市场,泡沫浮现

房地产市场在总体表现上,无论是规模、结构、价格、利润都存在一定的问题。

(1)房价过高,上涨过快。按照国际经验标准,合理的房价收入比为2、6∶1,目前,我国城镇房价与家庭年收入比平均达到7、6∶1,有些超过10∶1;近年来房价上涨过快,有些年份超过居民可支配收入增长,有些甚至以年30%~50%的速度上涨。

(2)总量过剩,结构失衡。目前,房地产的总量大于有效需求,商品房空置率远超过国际警戒线。同时,房地产过剩与短缺并存,一方面,大量的商品房积压,另一方面,大多数居民的住房还十分紧张。一方面高档公寓、别墅的空置率高、发展过快,另一方面普通住宅尤其是经济适用房供给短缺、增长缓慢。

(3)平均利润过高,经济房地产化。房地产的行业利润远高于其他行业,许多各类企业纷纷转向房地产开发,一些地区面临房地产化或产业空心化倾向。一些城市GDP增长主要依靠房地产带动,财政收入主要依靠土地经营收入,银行收益和资产质量依靠房地产抵押贷款。一旦房地产出现问题,随即影响整个经济和社会发展绩效。

(4)周期波动剧烈,经济大起大落。与宏观经济周期比较,房地产周期振幅大,波动剧烈,大起大落,甚至急起急落。

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