（五）税费结构不合理，税费种类不简明

目前，房产税费种类繁多，税种多达12种，收费项目几十甚至上百种；税费体系混乱，租、税、费混杂现象严重；税收结构不合理，所得税低，保有税低，流转税高。税费征缴方面，偷税、漏税和逃税现象十分严重。这些问题对调节收入分配、保障公共服务和宏观调控都产生了负面影响。

（1）在土地市场上，取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低，起不到调节土地级差收益，促进高效、集约用地的作用；土地使用以费代租、代税，许多用地单位少交或不交土地使用税。

（2）在开发市场上，税制存在明显不公平。内资企业的税负高于外资企业，城镇企业的房地产征税而农村企业的房地产不征税。税收征收、监管有漏洞，开发企业逃税严重。

（3）在租赁和销售上，房地产流转税种类繁多、税率高，主要有营业税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、房产税和房地产税、土地增值税、印花税、契税、维护建设税、教育费附加等。与此同时，企业逃税严重。

（4）在中介市场上，行政事业收费体系混乱，重复收费，以费代税，税收计征不规范，企业逃税严重。

（5）物业保有税收比例低，主要有城镇土地使用税和房地产税。与此同时，保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税。

（6）在中央和地方的财权和事权关系方面，地方承担较多的公共事务，但是地方税收比例低、税源少，导致地方财政过度依赖土地经营的收益。

（六）调控手段非经济，调控部门不配合

因为房地产资产价值比较大，房地产业的金融深化程度比较高，所以在金融体系和税收体系比较成熟的市场经济国家，金融政策和财政政策是其基本的调控手段，以此为基础还形成一套完整的政策体系。

由于金融市场化改革没完成，利率和汇率没有完全市场化，多层次的住房抵押贷款体系没有形成，房地产金融体系没有健全，利率作为货币政策的重要组成部分，在房地产宏观调控中作用十分有限，其他货币政策手段也难发挥作用。

由于税收体系不合理，特别是财产税没有征收，不能对房地产宏观市场起调节作用，也不利于房地产市场的活跃和发展。

目前房地产宏观调控是通过行政手段，包括土地审批、项目审批、资金信贷监管等。而由于各级政府部门都有自己的目标和自身的利益，同时各级政府及部门分散决策，没有形成信息共享、对话平等、协调配合、行动一致的决策机制，关于经济运行状况难成共识，政策时常相互矛盾，宏观调控效果常打折扣。

五、完善中国房地产市场制度的主要思路

为促使中国房地产市场健康发展，建立一套市场和政府职能相互补充、相互协调的制度和政策体系是当务之急。按照分析框架和存在的制度缺陷，本文提出下面的改革思路：

（一）扩大和规范正规市场，建立完整有机的市场制度体系

将房地产活动尽量纳入正规的市场体系，并加以规范，与此同时，取缔和打击黑市交易，减少黑市交易范围。

（1）完善土地市场体系。培育独立自主的土地征用、出让、转让等土地市场主体，包括供给主体和需求主体，探讨建立农村土地所有权和使用权出售和出租的新形式。建立城镇土地使用权租赁市场。推进经营性单位划拨土地和无偿占用土地向有偿占用土地转变。

（2）完善住房开发市场体系，鼓励通过竞争实现企业集约化、规模化和品牌化，提高开发企业资质和素质；积极推进住房生产的专业化、标准化和规模化，实现住房产业化。开放自主建房、合作建房等市场。规范房地产一级市场，开放和规范房屋销售的二、三级市场。

（3）加快健全金融市场体系，建立多元化、多层次的房地产金融体系。在完善房地产信贷体系的同时，积极培育和完善房地产债券、股票、信托和基金等市场。积极培育房地产金融二级市场，尤其是应该积极推动住房贷款证券化。健全政策性金融体系，扩大公积金的覆盖面。

（4）完善中介市场体系。加强职业培训，促进房地产中介从业人员在业务素质上实现专业化，在从业方式上实现职业化。促进房地产中介机构成为有品牌、有实力、规范经营的中介企业。支持房地产经纪行业组织建设，注重充分发挥房地产经纪行业的自律作用，规范和健全经纪中介服务体系。

（5）积极发展和规范经营房屋租赁市场体系。增加保障型租赁住房供应体系，完善廉租住房制度，建立保障对象档案，多渠道筹措廉租住房资金，逐步扩大廉租住房制度覆盖面。研究并解决外来务工人员住房解决的办法。

（6）完善物业市场体系。加强物业管理劳动力职业培训和人才培养，促进物业管理劳务人才队伍的职业化；促进物业管理公司的独立化、专业化发展，鼓励物业管理公司之间的公平竞争，建立规范的物业管理市场，鼓励物业管理服务的区域化和连锁化经营；促进物业服务专业化、品牌化、规模化和产业化；推进老住宅区和旧住宅的物业管理体系建设；改善新住宅区的物业公司与业主的关系。

（二）推进土地征用及批租制度市场化改革，建立完善可靠的房地产法制体系推动土地征用制度改革，保证其公平交易的市场化取向，同时建立失地农民的就业援助和社会保障制度。积极推动土地批租制度的改革，建立物业税制度。进一步推进房地产业的市场化改革，制定并完善法律法规。

（1）改革土地市场制度。创新农村土地制度，积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。创新土地征用制度，抓紧出台新的土地征用办法、补偿标准和补偿机制，严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，保障农民作为土地产权主体的权利；建立公益性用地要实行征地价格听证会制度，建立健全失地农民就业安置和基本生活保障制度。经营性用地要退出政府征用范围，按市场规则运作，全面推行土地使用权招标、拍卖、挂牌出让制度。建立土地基金制度。改革和完善土地储备制度，降低行政垄断，促进公平竞争。改革城镇国有土地批租制度，建立物业税制度。改革土地出让转让制度，减少划拨用地，取消协议出让土地，完善土地招标和拍卖制度。改革拆迁制度，保障居民对拥有产权的住房拥有完整的所有、使用、支配、处分和收益的权利。其土地使用权应以立法的形式予以保护，建立并实施拆迁听证制度，完善听证程序，落实听证回避制度，在听证过程中全面审核证据和法律依据。

（2）完善销售市场法制。推进企业制度改革，引导和促使房地产企业进行股份制改造，建立现代企业制度。制定并执行房地产开发、经营、交易等制度和条例。健全房地产交易制度。改革社会保障性住房补贴制度，取消经济适用房，转变补贴方式，将住房补贴发到居民手中。

（3）健全金融市场法制。加快推进利率、汇率的市场化改革；加快国有金融机构的股份制改造，完善金融企业的经营管理制度；完善金融机构商业性住房支持的担保、保险等金融制度；探索建立政策性住房支持的各项金融制度；建立商业性住房金融和政策性住房金融有效结合的制度，完善住房公积金政策法规和各项制度。

（4）健全中介市场法制。加强房地产中介市场的制度建设，完善规章制度，打破地区和中介行业内部的垄断，通过经济和法律的手段对不正当竞争采取积极有效的措施予以制止，为房地产中介服务创造良好的发展环境。同时要完善对市场主体的奖惩制度（包括物质和精神两方面），强化激励机制。

（5）改革租赁市场制度。政府有关管理部门应加强房地产租房中介市场的制度建设，完善规章制度；完善廉租房供应体系，探讨转变补贴方式，将廉租房补贴“从砖头补向人头”。探讨解决外来务工人员的住房保障制度。

（6）完善物业市场法律和制度。在已出台的物业管理条例、规定和管理办法的基础上，进一步完善相关法律法规和制度，规范物业管理公司产生和发展的机制，完善物业管理市场的规则制度，加快物业管理的市场化、规范化运行的进程。

加快房地产立法，建立和完善包括宪法在内的涉及房地产的相关法律条例的基本体系，修订有关房地产现行法规；确保市场运行完全置于法规约束之下，加强执法的监督，严格追究行政机关及其工作人员的违法违纪责任；严格执法，严惩房地产领域的各种侵权、违法和犯罪行为。

（三）组建中国房地产监督管理委员会，建立顺畅得力的监管制度体系建立中国房地产监督管理委员会，理顺监管关系，制定完善的市场准入标准，对垄断、价格、质量的监管程序、标准、规则和办法实施恰当得力的市场监管。打破行政垄断和市场垄断，维护市场秩序，保护公平竞争。

（1）改革公共管理的组织体系。组建中国房地产监督管理委员会，将土地征用、划拨、出让、转让和房地产的开发、销售、出租、中介、物业等分散于各级政府、各部门的监管职能统一划归新组建的房地产监督管理委员会，由中国房地产监督管理委员会负责监管全国的房地产市场，并向全国各派出机构或合并各原有相关职能机构，成立区域房监会，并实行垂直领导。房监会根据完善的市场监管程序、标准、规则和办法，对房地产市场的各个市场的准入、秩序、垄断、价格、质量等进行全方位监管。

（2）完善土地市场监管制度。建立征地监管体系；完善土地用途管制制度；建立行业用地监控体系及制度；完善土地规划监管制度。加大土地管理执法力度，维护良好的土地市场秩序。

（3）完善销售市场监管体系。规范、简化房地产开发、销售的管理环节，制定房地产规划、设计、开发、销售等内容的标准，使房地产开发、销售、售后等整个过程，在一个科学有序的管理和统一标准的监控之中进行。

（4）加强金融市场的监管。理顺金融当局对金融市场纵横向监管关系，完善银监会对商业性房地产金融监管制度体系，制定和完善金融企业的行为准则和业务标准。完善银监会对住房公积金等政策性住房金融机构的监管制度体系，制定和完善政策性金融机构（包括公积金管理机构）的行为准则和业务标准。

（5）完善中介监管体系。提高中介行业准入门槛，一是提高从业人员的资质认证；二是提高从业企业的资质。建立有效可行的客户反馈投诉体系。建立行业的自律协会。建立职业诚信档案，加强对职业道德的监管。依法严肃查处重大的违法和违规行为。

（6）加强物业市场的监管。完善物业管理的服务标准和收费标准，规范、简化、公开和明确物业管理市场的各种审批、监管和许可制度。加强对物业管理公司和物业管理市场监管执法，保证物业管理公司规范服务和物业管理市场健康运行。

（四）改进政府参与市场的方式，完善住房社会保障制度体系

将不同的参与内容落实到不同的参与部门和单位，同时适应市场化和以市场为基础的要求，将政府的直接消费、所有、生产经营、供给资助、市场服务做到恰到好处。

（1）在土地市场上，探索政府参与土地市场的新路径，推动政府角色转换。推行服务承诺制度，完善政府对土地市场的服务。建立和完善信息披露，加强土地信息披露。

（2）在销售市场上，积极推进房地产国有企业的出售、兼并、重组、合资和合作。完善中低收入家庭住房的政府资助体系，保证中低收入购房者的住房补贴准时足额到位。推行服务承诺制度，完善政府对开发和销售市场的服务。建立和完善信息披露制度，加强信息披露。

（3）在金融市场上，推行金融服务承诺制度，完善政府对房地产市场的服务。建立和完善房地产信息披露制度，加强信息披露。加快推进个人信用体系建设。规范政府对社会保障住房金融支持。积极推进房地产金融机构的改革，探索建立政策性金融机构的新形式。

（4）在租赁中介上，推行服务承诺制度，完善对中介租赁市场的服务，建立和完善房地产信息统计体系和信息披露制度，加强信息披露。加快推进企业和个人信用体系建设。完善中低收入家庭租房补助体系，加大对贫困人口和外来务工人员的租房者住房补贴。

（5）在物业市场上，推行服务承诺制度，完善对物业市场的公共服务，建立和完善物业服务的信息披露制度，加强信息披露。

（6）在参与组织上，理顺政府各部门的关系，将直接消费、生产经营、供给资助、市场服务和市场监管落实到不同机构和部门，包括公共机构和私人机构，明确分工，各司其责。

（五）加快开征物业税进程，建立公平合理的税费制度体系

税收汲取不仅是提供服务的前提，也是宏观调控的手段，当前情势下，完善税费体系，首先应开征物业税，而且征税体系既要公平合理，又要简便可行。

（1）在土地市场税制方面，借鉴发达国家经验，一是将土地使用税改为地税，把以面积计征改为以价值计征；二是改变70年出让形式，由出让改为租赁，收取适量地租。同时开征不动产闲置税。

（2）在出售市场税制方面，改革开发、流通过程中的税种、税率，减轻税负；减少重复征税；实现国内国外企业公平竞争；开征豪宅、别墅消费税；区别售房类型、持有期间长短，实行差别征税。

（3）在中介市场税制方面，清理和减少房地产中介领域的各种行政事业性收费，实施一费制，减轻中介机构的税费负担。

（4）在租赁市场税制方面，调减出租房税负，活跃房屋租赁市场。对出租廉租住房和普通住房的出租人实行个人所得税减免等政策，从供需双向鼓励住房租赁市场发展。

（5）在物业市场税制方面，清理和减少对物业公司的各种行政事业性收费。在房地产保有环节，开征统一的不动产税，扩大征税范围，把调节对象真正落实到个人财产占有关系上，同时对于低住房面积家庭或经济适用房等政策性住房占有者以及低保户，实行税收减免。

（六）设立房地产政策委员会，建立统一灵活的调控制度体系

设立房地产政策委员会，联合宏观政策和房地产的各相关部门，利用多种政策组合体，调控房地产市场，使其健康并促进宏观经济健康发展。

（1）建立房地产政策委员会。在国务院领导下，建立一个常设的政策协调委员会，由总理或副总理任主任，各有关部委负责人参加，定期研究和协调房地产的综合宏观政策，各相关部门信息共享、协调配合、行动一致、联席决策，可使房地产的政策能够根据市场变化灵活调整。

（2）完善国有土地及经营使用的政策机制。通过完善土地的国有和经营机制，不仅有利于提高土地利用效率，而且可以将土地作为宏观调控手段，通过对土地市场供应和收回的市场化操作，调整房地产与宏观经济。

（3）完善货币政策调节机制。通过金融体制改革，完善货币政策调节机制，发挥灵活的基准利率、抵押贷款利率、汇率以及公开市场操作等政策手段的作用，对房地产市场发展进行有效的宏观调控。

（4）建立财政政策调节机制。通过建立合理的房地产税收体系，发挥税收政策和财政政策对房地产投资和消费的调节作用。为了抑制投机，可以增加房地产税的税率；为了调整结构，抑制高档住宅和别墅项目的开发，从而鼓励经济适用房的开发和销售，可以加大对购买“豪宅”的契税征收等等。

（5）建立住房保障政策机制。住房保障本身的需求与宏观经济呈逆向变化，通过住房保障体系政策，政府还可根据房地产市场状况进行住房保障的供求调节，进而可以调节整个房地产市场。

（6）建立市场监管的政策机制。房地产监委会通过加强监管和信息披露等措施，可以为市场健康运行提供保障，从而为房地产宏观调控创造条件。

（7）建立综合政策体系。通过政策委员会的联席决策机构，建立一个多种政策变量相互配合的系统性相机抉择政策框架体系。政府可以通过土地等国有资产的所有和经营，参与宏观调控；通过金融手段来控制投资开发供给和消费投资需求；通过制定不同的税收等收费标准来控制房价影响供求；通过建立政府资助和福利政策来影响市场，通过政府市场监管和信息服务等，使土地供应量、投资开发量、市场准入量、销售量相互协调、相互平衡。（倪鹏飞 况伟大 刘彦平 张清勇）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。