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中国旅游业发展中的体制改革与创新
中国网 | 时间: 2007-01-29  | 文章来源: 中国网

改革开放以来,旅游业在中国经济中的地位先是经历了从外事接待型到积累外汇型的转变,继而成为国民经济的一个有机部分。无论是中央还是地方,对旅游业的重视都空前加强。1998年12月的中央工作会议将旅游业与房地产业、信息业确定为国民经济的新的增长点。此后,各省、自治区和直辖市也相继加强了对旅游业的政策支持力度。先后有21个省、自治区和直辖市已将旅游业定位为当地经济发展的支柱产业或先导产业,上海市将旅游业定位为新的经济增长点,除青海省外,另外的8个省、自治区和直辖市则将旅游业定位为第三产业中的支柱产业、重点产业或先导产业。从国民生活看,随着可支配收入水平的提高,旅游已成为居民不可或缺的经常性需求。

适应国民经济发展和国民生活需要,中国旅游业管理体制在改革开放过程中也经历了重大的变革,并对经济发展和人民生活质量的提高产生过积极而明显的推动作用。目前,中国已初步形成了大体适应现阶段社会主义市场经济发展需要的旅游管理体制。但是,按照未来经济社会环境的变化和全面建设小康社会的要求看,现行旅游体制仍存在着许多固有的或新出现的不利于旅游业发展的限制因素,有待于进一步的改革和创新。本文拟通过回顾中国旅游业体制变革历程而明晰其发展脉络,进而剖析现阶段旅游管理体制中存在的主要问题及需要改进的方面,并在此基础上探讨中国旅游管理体制进一步改革和创新的思路。

一、中国旅游业体制变革历程回顾

发展中国家管理体制的变革往往是在复杂的政治经济背景下进行的,其变革的每一步都夹杂着纷杂的时代要素。回顾新中国近六十年的旅游业发展进程,在计划和市场之间狭长灰色地带上留存着变革者重重往复的足迹。我国旅游业的管理体制的初步构架,是在入境旅游的需求诱导下促成的。此后不久,受政治大环境的影响,旅游管理体制就迅速地转为纯粹的供给主导型的模式。尽管旅游管理体制在需求和供给的力量交织下不断变迁,但从总体上来看,政府长期占据了变革的第一行动集团的位置。客观地评价,这样的变迁方式在当时的宏观历史背景下是有效的。但正如“诺斯悖论”所描述的那样,即使政府部门的干预行为本身是一种公正无偏的公共服务,利益关联也会导致其行为的变形,最后走到期望结果的反面。站在改革的时间序列上来看,随着政府部门管理范围的扩大,短期内被管制的经济领域交易费用确实下降了,但每一个时期的下降,最后都会带来长期交易费用的增长。政府主导旅游业的惯性,已经导致部门利益深植于现有管理体制之内,改革的摩擦成本,越来越源自其主导方,改革趋缓趋软,并使后期一些带有准需求诱导性质的制度变迁趋向失灵。

回顾中国旅游业体制变革的历程,我们将其划分为五个阶段:

(一)1949~1978年:旅游管理体制基本构架阶段

经济基础决定上层建筑,是马克思主义的基础观点。不同制度的社会适应性依存于经济体制所面对的历史的、技术的、社会的、经济的环境。回到当时的时代背景,在这一阶段里,新中国甫立,政治格局微妙,百废待兴,一面是工业化的高歌猛进,一面是政治运动不断,各行各业都处在基本管理结构的构架阶段,然后转入文革时期。

这一阶段,中国旅游管理体制从空白开始起步,以适应繁重的外事接待任务。旅游管理体制建设的主要成就,一是成立了中国旅行游览事业管理局,从而为未来的旅游体制改革准备了变革主体;二是逐步成立了一批以外事接待为主的旅行社,为旅游管理体制系统中增加了微观运行细胞;三是政府开始发挥出管理体制变革的主导功能,需求主导性的旅游管理体制构建迅速转化为政治挂帅的供给主导型变革。

新中国建立最初几年,旅游管理体制的建立和演进,是一种较为典型的诱导式制度变迁过程,以需求主导型变迁为主。在没有旅游管理机构的情况下,为了满足海外华侨及港澳同胞归国探亲的需要,我国旅游业由建立旅行社开始自主发展。1949年12月,新中国的第一家旅行社——厦门华侨服务社成立;到1954年,随着我国工业化进程的展开,与苏联、东欧相关国家交往日益增多,旅游接待任务日重,1954年3月,中央批准成立了中国国际旅行社,主要任务是负责访华外宾的食宿、游览等事务,并发售国际铁路联运客票,其重要事务都由国务院批准或下发,因此已具备了一定的旅游管理功能。

1964年12月1日,中国旅行游览事业管理局作为国务院的直属机构正式成立,主要职能有:负责管理外国自费旅游者的旅游业务工作;领导各有关地区的国旅和直属服务机构的业务;负责对外联络和宣传。从此,我国旅游管理体制改革具备了独立的行政主体。

1965年,新中国第三个五年计划方针确立为“国防建设第一,加速三线建设,逐步改变工业布局”,同年姚文元发表《评新编历史剧〈海瑞罢官〉》一文,揭开了“文化大革命”的序幕。在这种形势下,我国旅游管理体制必然地走入政治化、集权化、边缘化的轨道中。这一年,中共中央、国务院在批转旅游局的报告时,指出发展旅游应采取“政治挂帅,稳步前进,逐步发展”的方针,旅游管理制度进入强制性变迁阶段,变迁方式由需求主导型变迁转变成为供给主导型制度变迁。“文革”期间,各级旅游管理机构及旅行社的撤销和恢复,正是在完全的政府主导下进行的。

(二)1978~1985年:旅游管理体制转折与突破阶段

这一阶段的主题是解放思想和经济建设,1978年《光明日报》刊登题为《实践是检验真理的唯一标准》的特约评论员文章,1979年,《人民日报》发表社论《把主要精力集中到生产建设上来》,国家进入了以实现四个现代化为中心任务的历史时期,思想解放和经济建设均在稳步进行中,为旅游管理体制的重大变革放松了思想束缚;由于国家财政困难,党中央提出了利用国内资源和国外资源,打开国内市场和国外市场的方针,旅游业作为创汇产业的经济性逐步凸显;国家开始对国企放权放利,以工业管理体制改革为核心,各行各业都开始强调增加国企的主体性,为我国旅游管理体制改革的重大突破创造了历史条件。

这一阶段,我国旅游管理体制的突破,一是初步形成了旅游管理体系,二是旅游业向经济创汇产业逐步转轨;三是旅游管理与经营大一统的格局被打破,政企分开迈出关键性步伐,旅游管理体制趋向多元化。其中标志性的事件主要有三项:一是国家旅游局的命名及其具体职能的划定,二是旅游总局与国旅总社分开办公,三是“五个一起上”的提出。

表11978~1985年中国旅游管理体制变革事件历史意义1978年3月5日,将中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局,由外交部代管;各省市区成立旅游局,负责管理各地方的旅游事业;成立旅游工作领导小组,由国务院副总理耿飚任组长,小组成员由计委、建委、外贸、轻工、商业、铁道、交通、民航等部门的负责人组成。建立了中央地方的旅游管理层级结构;建立了与相关行业的横向协调机制;旅游行政管理体制的恢复和重建。1978年8月,中国旅行游览事业管理局改为由国务院直接领导,编制和经费归国务院机关事务管理局管理;中国国际旅行社总社作为事业单位实行企业化管理,建立独立的会计制度;旅游经费由财政部管理,纳入国家预算;各省参照总局的办法,根据各地情况请示地方决定;旅游费用纳入地方预算,实行分级管理。旅游企业事业单位企业化改革,开启面向旅游业运行微观主体的改革历程,旅行社进入企业化运作阶段1979年9月,国务院领导提出旅行社、饭店、车队要逐步实行企业化管理,搞经济核算,按经济规律办事。同年11月,国务院批准将中央部门和各地一些专用别墅和接待外宾的宾馆划归旅游部门统一管理,要求各地也要将为旅游服务的饭店、车队,统一归口地方旅游局或外办领导。旅游业向经济创汇产业的逐步转轨;形成由旅游总局负责外联和经营,各地旅游部门主要负责接待,饭店宾馆车队划为旅游直属企业的模式,客观上形成了统一领导、统一经营的一体化格局,旅游管理体制由外事接待向经济管理转化。1984年7月,国务院批转了国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》,要求旅游价格管理采取“统一领导,分级管理,统一对外”的原则,实行分等级、分地区、分季节的收费标准和允许一定幅度的浮动,以增加淡季、平季客源,平衡计划,后又提出统一领导、分级管理、统一对外、按质论价、合理收费的旅游价格管理原则;各省旅游局可因地制宜制定本地区的旅游价格。改革旅游价格的管理体制,适当下放旅游价格制定的地方自主权,增加了旅游价格体制的灵活性。1982年7月17日,旅游总局与国旅总社分开办公。总局作为国家管理全国旅游事业的行政机构,统一管理全国旅游工作,不再直接经营组团和接待任务;总社统一经营外国旅游者来华旅游业务,实行企业化管理;8月23日,中国旅行游览事业管理总局更名为中华人民共和国国家旅游局,明确了12个方面的职能。局社的分开,结束了自1964年以来长达18年的局社合一的格局,为实行政企分开、强化行业管理、争取旅游业的更大发展创造了条件。续表1事件历史意义1981年10月10日,国务院做出《关于加强旅游工作的决定》,要求旅游业实行统一领导、分散经营的管理体制。1985年1月底,国务院批转了《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,提出了旅游管理体制实行“政企分开,统一领导,分级管理,分散经营,统一对外”的原则。建立统一领导、分散经营的管理体制1985年12月20日,国务院第92次常务会议原则批准了国家旅游局提出的旅游发展规划目标,决定把“旅游业作为国家重点支持发展的一项事业,正式纳入国民经济和社会发展计划”,这标志着我国旅游业进入了新的发展阶段。旅游业正式纳入国民经济和社会发展计划,标志着旅游业地位的提高。1981年2月24日,国家旅游局做出《关于统一旅游对外联络工作的规定》,外联工作限定国旅总社和中旅总社两家统一负责,各省市区不搞外联,不直接对外招徕游客。1985年1月1日,国务院批转国家旅游局《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》,决定向省级下放外联权和下放签证通知权,以增加招徕渠道。形成了较为灵活的外联计划和调控模式,结束了“国、中、青”寡头垄断局面。1984年7月27日,国务院批转国家旅游局《关于开创旅游工作新局面几个问题的报告》,准许在旅游基础设施的建设方面,采取国家、地方、部门、集体、个人一齐上,自力更生和利用外资一齐上的原则。打破了非旅游部门办旅游的限制,使旅游投资者和经营者多元化,准需求诱致型制度变迁方式。1985年国务院颁布《旅行社管理暂行条例》,将旅行社分为一、二、三类社,并明确进行了垂直的职能分工。确立我国旅行社的垂直分工体系。

观察这一时期的旅游收入变动趋势,我们大致上可以认为,这样的旅游管理体制变革是有效的。尽管当时种种制度安排的目的是为了适应入境旅游的需求,但管理体制基本构架所带来的外溢效应也使得国内旅游在经济发展的基础上同样获得了长足的增长。

(三)1986~1998年:旅游管理体制深化改革阶段

这一阶段,中央提出“让一部分人、一部分地区先富起来,以带动和帮助落后的地区”的发展思路,强调两个文明一起抓,《经济体制改革“八五”纲要和十年规划》提出1990年代我国经济体制改革的总目标是:初步建立起社会主义有计划商品经济的新体制和计划经济与市场调节相结合的运行机制,新提出了适应新形势的所有制结构、企业制度、市场体系、价格机制、宏观调控方式以及个人收入分配制度和社会保障体系。1994年《90年代国家产业政策纲要》将大力发展第三产业作为重大课题。国企改革、改革开放以及1988~1989、1993~1994年两次针对通货膨胀的宏观调控成为这一时期的经济工作主题。

这一时期旅游管理体制改革工作的重点,是对上一时期旅游管理体制改革思路的进一步深化。所取得的成就,一是管理方式更科学化、市场化,旅游业进一步转到了经济管理的轨道上;二是行业管理手段和能力日趋加强;三是国家旅游局进行了大幅度的机构精简和职能转变,国家旅游局机关与直属企业实现了彻底脱钩,旅游法制建设加快步伐,行业管理进一步向“大旅游、大市场、大产业”的方向推进,旅游管理体制加速与社会主义市场经济接轨。期间标志性事件有三个版本的“三定”的交替,《旅行社管理条例》的出台以及《中华人民共和国评定旅游(涉外)饭店星级的规定》的发布,其主要变革见表2。

观察同时期的旅游收入变动趋势,我们认为前一阶段的制度变革红利在这一阶段内已消耗殆尽,因此在头几年内,旅游业发展增势趋缓,但1988年左右开始的新一轮旅游管理体制变革为旅游业的增长带来了新的动力,这种长期持续的基础性革新使得旅游业在重大政治事件的冲击下仍然能够枯木逢春,并取得了从1990~1998年长达八年的持续高速增长。

六届全国人大四次会议审议并原则通过的国民经济和社会发展第七个五年计划,第一次将大力发展旅游业、增加外汇收入写进了计划。旅游业首次被列入国民经济和社会发展计划。1988年10月,印发了国家旅游局“三定”方案。要求根据政企分开和精简、统一、效能的原则,转变职能,加强对旅游全行业的政策指导和宏观调控,逐步建立适应我国旅游发展形势的运转协调、灵活高效的行政管理机构,并明确了国家旅游局的12项主要职责。第一个全面系统的旅游管理体制改革的实施方案,设定了中央主管部门的职能,政府-企业职能的清晰化迈开坚实一步,旅游业逐步转到经济管理的轨道上。1996年10月,国务院发布《旅行社管理条例》,对旅行社的体制及审批管理权限做出了新规定:一是旅行社按经营范围分为国际旅行社和国内旅行社;1988年8月国家旅游局发布了《中华人民共和国评定旅游(涉外)饭店星级的规定》,由国家旅游局负责全国旅游涉外饭店星评领导工作,并具体负责评定三星、四星和五星级饭店。企业层面的微观规制,旅行社在企业需求的压力下的准诱导型制度变革,放松了旅行社在原来的分类体系中束缚,而星级饭店标准则使我国旅游饭店走上了标准化服务的道路。1994年3月,国务院办公厅批准印发了《国家旅游局职能配置、内设机构和人员编制方案》(94版“三定”方案),把属于企业自主经营范围内的权限进一步下放给企业。取消对旅游饭店客房价格、旅行社餐费、旅游车船交通费、接团手续费的国家定价和旅游价格地区类别的划分,以后主要通过提供重要价格参照,引导价格;把可以由地方管理的事务进一步下放给地方。全国三星级及其以下星级饭店的星级评定权,经营国内旅游业务的旅行社的审批权,都下放到省级和有条件的市级旅游主管部门;把可以由事业单位承担的工作进一步转移到事业单位。将面向旅游行业的计算机服务、旅游通讯网络建设和办公自动化等工作,转由有关事业单位承担;进一步加强对全国旅游业的调控和管理职能,突出宏观性、战略性、政策性。对政府和企业的不同权责进行了更为详尽的划分,政府的功能逐步向行业管理、间接管理、调节式管理转变,构成了更为良性的旅游管理体制。1998年,国务院办公厅印发国家旅游局机构改革“三定”方案(98版“三定”),对现有机构设置和人员编制进行了近一半的精简,明确国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构,在职能方面,不再保留对旅游外汇、旅游计划、旅游价格的管理职能。在外汇、计划和价格上实施了彻底的政企分开,进一步划清了中央和地方,政府和企业的关系。

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