（四）1999~2002年：管理体制的进一步完善阶段

1997年，亚洲金融危机暴发，世界经济由此进入重新调整期，传统产业的发展有所减慢，但也为产业结构调整提供了机遇。1999年的《政府工作报告》指出：政府机构改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要，是国家领导制度改革的重要内容，也是密切政府同人民群众的联系的客观要求。这一时期机构改革的重点，是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门，加强宏观调控和执法监管部门。现代企业制度也在这一时期成为企业改革的关键词之一。2002年党的十六大提出，应进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、机构臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。

这一时期的标志性事件，一是国务院正式决定执行“黄金周”制度，实现了旅游业的中央突破，并成为旅游业发展史上最具有诱导式制度变迁性质的一次制度变革；二是2001年旅游业加入WTO的承诺表的公布，标志着我国旅游业从此开始着手新一轮的产业布局。与此同时，是理念上的大旅游观念进入主流意识，建设世界旅游强国被确立为我国旅游业的一个阶段性目标。这一阶段的旅游管理体制改革，是前一阶段管理体制改革的细化和完善，旅游管理体制向细部发展。

1999年提出，到2020年把我国由亚洲旅游大国建设成为世界旅游强国，使旅游业真正成为国民经济支柱产业的目标。设立旅游业阶段性目标，为旅游制度改革提供了新的动力。发布《关于发布实施中外合资旅行社试点暂行办法》、《设立外商控股、外商独资旅行社暂行规定》，2001年我国公布旅游业加入WTO承诺表，承诺降低外方投资旅行社门槛，4年内取消对外资进入饭店业的形式和股权的限制，但对导游及其他领域暂不开放。旅游业逐步对外开放，国内产业布局提速。连续发布《旅游发展规划管理暂行办法》、《导游人员管理条例》、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》、《中国公民出国旅游管理办法》、《旅游规划通则》、《旅游饭店星级划分与评定》等一系列行业性管理条例和办法，开始评选中国优秀旅游城市。旅游管理向纵深发展。1999年5月，北京旅游集团举行成立仪式，标志着旅游局直属企业脱钩工作大部分任务完成。旅游企业体制改革完成阶段性任务。湖北、北京、内蒙、贵州等省区市纷纷通过区域性旅游管理条例。区域旅游管理条例的逐步出台。2000年国务院发布《全国年节及纪念日放假办法》，之后又发布《关于进一步发展假日旅游的意见》，“黄金周”制度正式施行。旅游业重大结构性转变。2001年4月，《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，提出要树立大旅游观念，充分调动各方面积极性，进一步发挥旅游业作为国民经济新增长点的作用，不断深化旅游管理体制和旅游企业改革，树立精品战略，提高景区竞争力，加快横向联合，大力发展区域旅游，并提出旅游业要和精神文明相结合，弘扬民族文化。行业横向联合需求增加，旅游业发展背负了发扬精神文明的新使命，旅游业也开始以提升竞争力为目标。2001年国务院批转《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，提出合法、合理、效能、责任、监督五原则，提出要以较小的行政资源投入实现最佳的政府工作目标的要求，国家旅游局配合国务院进行了行政审批工作。为制度改革提供了新的标准。

对应着管理体制的深化的，是旅游业国内和国际收入的稳步增长。可以认为，经过前几阶段的改革创新，重大的制度性障碍已基本消除，重大的制度空白已基本得到填补，中国旅游业已基本具备了健康发展的制度环境。换句话说，下一步的发展中，制度改革与创新还会有重要的作用，但已不太可能带来飞跃的效果。

（五）2003年开始：管理体制的新调整阶段

这一阶段，我国经济社会都进入新的调整期，“三农”问题被反复强调，科学发展观得以确立，和谐社会建设深入人心。

旅游行业在经历2003年的“非典”之后，急速反弹，旅游行业改革进一步深化，不少地方组建了旅游企业联合体，区域旅游联合进一步深化，长三角无障碍旅游区、大香格里拉旅游区等都在规划和协调中。在十六大精神的指引下，《旅游业第十一个五年规划》开始编制，工农业旅游都成为国家重点发展的对象，旅游业在对外经济文化交往中所发挥的作用越来越大。这一阶段，是旅游体制在新的条件下的调整。机构改革已告一段落，旅游体制变革更注重集放权的调整和新的市场化的宏观调控手段的设立。总的来说，这一阶段旅游管理体制尽管仍存在大量问题，但其变革速度已经明显放缓，政府作为旅游变革第一主体动力趋缓，“诺斯悖论”所提及的现象逐步显现。

邵琪伟2005年《在全国旅游工作座谈会上的讲话》中提出：“十一五”期间旅游行业需要重点推进改革体制，创新机制，建设和完善旅游产业体系的工作。他指出：旅游产业素质的整体提升，关键在于改革体制、创新机制。其具体方面有：

1、深化企业改革，加快培育旅游市场和主体。要引导和支持不同行业、不同所有制和全球性的旅游企业参与中国旅游企业的改组、改造和重组，催生一批中国旅游品牌，促成一批本土背景的具有国际竞争能力的战略性企业集团，促进旅游企业向市场化、品牌化和国际化方向发展。

2、推动行业改革，完善旅行社和导游管理制度。在旅行社行业培育批发、代理的分工体系中，实现市场组织网络化和旅游业务管理覆盖面的突破；建立健全导游执业的准入机制、激励机制、保障机制和责任追究制度。

3、推进旅游市场机制不断完善。健全旅游产业各要素、各环节之间公平合理的权益保障机制和利益分配机制。促进市场主体规范化、市场分工合理化、市场竞争有序化，逐步形成统一、开放、竞争、有序的市场环境。

4、完善旅游管理体制。要在政府职能转变中，完善旅游行政管理部门的公共职能。加强对资源开发的保护和管理，增强对旅游企业和旅游消费者的服务功能，提高对旅游质量的监管能力。进一步探索分层级的旅游管理体制，强化城市的市场监管和为旅游者直接服务的职能，鼓励县市设置与旅游资源一体化管理的旅游机构。

5、促进旅游协会职能的完善。先试点，后推广。以城市各类旅游协会为重点，促进旅游协会加快成为行业利益的代表，加快成为市场秩序的维护者，加快成为行业自律组织，加快成为旅游市场的重要中介。“十一五”期间旅游管理体制改革的总纲，十六大精神在旅游管理体制中的体现。专门组建了“全国旅游星级饭店评定委员会”、“全国旅游景区质量等级评定委员会”、“全国工农业旅游示范点评定委员会”等机构。设立旅游业的标准化机构。2006年制定“大力发展入境旅游、规范发展出境旅游、全面提升国内旅游”的新三大市场发展方针。明确旅游管理体制创新的基本目标。2006年旅游工作会议上提出：建立较为完善的旅游法规、制度和标准体系，推动地方旅游法规建设，推动更多有条件的省、自治区、直辖市制定综合性的旅游法规；以地方旅游法规为基础，以部门规章为先导，推动更高层次的立法；针对旅游业发展中出现的新情况、新矛盾、新问题，积极做好综合性立法的可行性研究。旅游法制建设。

二、当前旅游管理体制需要改进的几个方面

（一）国家与地方旅游管理体制1978年，旅游管理体制进行了重大变革，各省市区成立旅游局，负责管理地方旅游业，从此形成旅游行政管理中央-地方的格局，1998年，国务院办公厅印发国家旅游局机构改革“三定”方案，明确国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构，将国家旅游局的主要职责调整为：

①研究拟定旅游业发展的方针、政策和规划，拟定旅游业管理的行政法规、规章并监督实施。

②研究拟定国际旅游市场开发战略，组织国家旅游整体形象的对外宣传和重大促销活动、组织指导重要旅游产品的开发，指导驻外旅游办事处的市场开发工作。

③培育和完善国内旅游市场，研究拟定发展国内旅游的战略措施并指导实施；指导地方旅游工作。

④组织旅游资源的普查工作，指导重点旅游区域的规划开发建设，组织、指导旅游统计工作。

⑤拟定各类旅游景区景点、度假区及旅游住宿、旅行社、旅游车船和特种旅游项目的设施标准和服务标准并组织实施；审批经营国际旅游业务的旅行社；组织和指导旅游设施定点工作。

⑥研究拟定出国旅游和赴香港特别行政区及澳门、台湾旅游及边境旅游政策并组织实施；审批外国在我国境内和香港特别行政区及澳门、台湾地区在内地设立的旅游机构；负责旅游涉外及香港特别行政区及澳门、台湾事务，代表国家签订国际旅游协定，指导旅游对外交流与合作。

⑦监督、检查旅游市场秩序和服务质量，受理旅游者投诉，维护旅游者合法权益。

⑧指导旅游教育、培训工作，制定旅游从业人员的职业资格制度和等级制度并指导实施，管理局属院校的业务工作。

⑨负责局机关及在京直属单位的党群工作。⑩承办国务院交办的其他事项。

而地方旅游局则直属各级地方政府，主要担负国家旅游局职能在各行政单位下的延伸功能，实行属地管理，国家旅游局和各地旅游局不再存在直线管理关系。国家旅游局对地方旅游局的调控，主要是通过工作指导的方式完成的，旅游管理以地方政府主管的“块”状管理为主。

但旅游业的特性使得其管理方式除了需要“块”状管理以外，还需要对旅游产品、线路以及产业格局进行统筹安排，需要“条”的因素，由于国家旅游局对地方旅游局的这样一种关系，使得地方旅游局在制定旅游政策时必然优先考虑地区需求，这固然对充分调动地方积极性，发挥地方管理部门在信息和知识上的优势，发展区域内旅游业具有一定的好处，却往往使国家旅游政策缺乏整体性。我国旅游业的区域联合，表面上风风火火，却往往是在地区间自发协调的层次上建立的，没有一个站在国家层面上的规划和设计，也因此难以获得国家层面的实质性支持，旅游区域合作已经有了泛化、虚化的倾向。中央和地方的旅游管理集、分权关系，成为旅游业发展的一对重要矛盾。

（二）多头的旅游行政管理体系

多头管理是旅游行政管理体系中最突出的问题，从景区景点来说，“风景名胜区”属建设部所辖，“国家森林公园”归口于林业部，“自然保护区”归于环保部门，“地质公园”为国土资源部所辖，各级“文保单位”属于文化部门，宗教场所隶属宗教部门，“风景水利区”则属于水利部；景点之间的连接，还涉及交通部；此外，一些跨区域的旅游资源还往往存在错综复杂的区域争夺。

这样的分权式架构有其积极一面的意义，从单个的点来说，这样的归口格局能够保证专业化的管理，解决中央部门信息和知识不足的问题；而从区域的面来说，正是这样的一种来自于不同部门视角的权力博弈，才能使区域社会经济格局不会一方独大，不会轻易地因为单纯的经济动因造成建设失控、生态破坏、文物被损等问题的出现。

但这样的权力格局同时也构成了区域旅游发展的重重阻力，在旅游业地位持续上升、打造旅游目的地成为区域旅游业发展的必然要求的区域就更为明显。为了解决这样的问题，在地方层面上，旅游管理体制有过一些不同的尝试，近年来，以上海、桂林、杭州为代表的旅游委员会模式最为引人关注。这种模式的主要思路是，建立统筹旅游业全局的旅游管理委员会，由分管市长任管委会主任，将其他相关部门都列为委员会成员，统一协调旅游业的发展。随着这样的委员会在更下一级的地方政府中的铺设，在解决了旅游业的很多沉冗的同时，旅游管理部门权力过大的问题也逐渐暴露出来，旅游管理集权和分权的度的掌握成为了关键的问题。

（三）集团化

我国旅游企业集团化管理起于20世纪80年代，华亭、锦江等为第一批旅游企业集团，进入90年代后进入了一个旅游企业集团组建的高潮期，到2004年左右，又掀起了一个旅游集团重组的高峰，据中国旅游饭店业协会统计，截至2002年底，全国共有110余家饭店管理公司，管理饭店700余家，星级饭店集团化程度达7、2%。其中锦江国际集团2006年已投资和管理220家酒店、4、5万余间（套）客房，在全球酒店集团300强中排名第22位，列亚洲第一位。

由于旅游业位于一个完全竞争性的领域，其集团的组织和运行应该符合市场规律。但在我国旅游企业集团的组建过程中，却往往是以政府调拨为主，这样的调拨方式有其背后深层的体制原因。在饭店业发展的培育期，我国提出了“五个一起上”的投资政策，而在事实上，国家、部门、地方成为了大中型旅游企业的投资主体，到1998年我国5000多座饭店中，有2000~2500家是各级党政军机关的直属企业，部门割据和条块分割使得旅游企业的横向并购很难在纯市场的环境下进行，而旅游集团的经济性又为我国旅游业的总体运行所必需，因此不得已由政府出面主导旅游集团的组建。

这样的旅游集团组建方式使得我国旅游企业集团外强中干，组织结构松散，集团各企业间联系不紧密，生产要素内部调拨不畅，产业链虽然形成了较为完整的形态，利用效率却不高。魏小安将我国的这些旅游集团归为三类：①地方性的，从严格意义上讲应称作“一地旅游资源的联合体”，目前这一类集团占大多数；②有全国性意义而无全国性实质内容；③既有全国性意义又有全国性实质内容，但发展起来极其艰难。较为普遍的观点是：尽管我国旅游集团在数量和规模上都有一定的增长，但其在品牌、网络和人力资源方面均不占优势。

（四）三大市场管理体制

1978年以来，在宏观改革开放政策引导和市场需求推动的双重作用下，我国旅游业经历了先发展入境旅游，后逐步发展国内旅游，最后开放出境旅游的非常规发展模式。“九五”后期，针对当时的政治经济形势，我国提出了“大力发展入境旅游，积极发展国内旅游，适度发展出境旅游”的方针。在针对三大市场的管理制度上，表现为积极开拓型的入境旅游管理体制，引导型的国内旅游管理体制和封阻型的出境旅游管理体制并存的状况。入境旅游的管理相对最为成熟，无论是统计体系还是接待体系、管理手段、市场水平及其健康程度都最为健全；国内旅游则是在需求驱动下诱导政策变迁的，但其发展势头极为迅猛，国内旅游的需求变动新趋向与其管理体制总是处在不断的相互作用之中，国内旅游的管理体制与新的需求特征总是有不相契合之处，但总体而言是在摸索中不断进步；比较而言，早期对出境旅游以“堵”为主的政策，尽管与当时政治经济环境有相适应之处，却在客观上导致其管理水平的长期低下，自1997年出境旅游正式放开以来，旧有部门利益的纠葛以及配套管理能力不足的双重困境就明显地显示出其应变缓慢的弊端来，引发服务业逆差过大、内需漏出加剧、旅游出境消费与国家总体经济发展脱节、社会震荡等问题，出境旅游市场管理初显失控征兆。

出境旅游市场的失控征兆首先体现在对出境旅游基本面了解的失控。我国长期以来没有对出境旅游消费数字进行专门的统计，公民出境旅游消费人次和水平都被低估，对人均消费水平基本上处在估量的阶段上，出境旅游消费的畸高虽然被国内外媒体所察觉，却没有能够准确地体现在统计数据上，导致有关管理部门对总体盘子的错估漏估，不能敏锐察觉到出境旅游消费失控的征兆。

其次，相关部门对出境旅游越来越缺乏足够的管理手段，随着出境旅游限制减少、手续更加简便，ADS加速开放，携带外汇数额的控制逐步放开，信用卡服务的逐渐普及，“适度发展出境旅游”时期所仰仗的种种限制手段对旅游消费的外溢的控制能力已极为有限，而与市场经济相配套的宏观调制新手段又未能及时跟进，2006年我国三大旅游市场政策改变为“大力发展入境旅游，规范发展出境旅游，全面提升国内旅游”，市场型管理缺位的出境旅游明收实放，管理处于进一步的失控之中。

其三，制度变革动力缺乏。由于我国旅游管理体制制度变迁的第一行动集团主要是各级旅游局，以供给主导式变革为主，这样的制度变迁方式必然造成在变革后期，同样追求租金最大化的旅游主管部门的边际利益随改革进程而递减，从而陷入对落后制度路径依赖的轨道中去的状况。对于旅游主管部门而言，做大旅游业，包括做大出境旅游，是其获得政治租金的基本手段，因此尽管出境旅游畸高，旅游业逐步成为花汇产业，但由于国家经济运行总体健康程度并非旅游业主管部门的考核指标，因此相关部门不但不会将其纳入管束范围之内，反而会在背后暗暗助推一把。部门利益代替全局利益，改革后期乏力，如一切供给主导型变革一样，“诺斯悖论”在旅游管理制度变迁的进程中也同样出现了。

（五）旅行社管理体制

我国旅游业管理体制的主体框架，是在外汇储备和财政收入都不充裕的情况下搭建起来的，从旅行社的管理体制来看，1985年国务院颁布《旅行社管理暂行条例》，将旅行社分为一、二、三类社，并明确进行了垂直的职能分工，自此以后，我国旅行社始终沿着垂直分工的体系变革，和欧美国家旅行社水平分工体系较为不同。横向比较，饭店管理体制和景区景点管理体制，都没有如此严格的管理和分工体系。在计划经济体制下，这样的管理体制还是较为有效的，但在市场经济环境下，这样严格的垂直分工体系开始表现出一系列的弊端。

垂直分工体系一方面保护了上层的大型旅行社不易受到无序竞争的冲击，使我国旅行社工作的主干能够保持稳定运行，但另一方面又使得下层的国内旅行社无法从持续做大的入境旅游蛋糕中获得利益，众多小型旅行社挤在狭小的市场空间中，与国际旅行社一起争夺有限的国内旅游市场，利润低下，必然导致违约、欺诈、投机取巧等行为，同时大型旅行社凭借常年的垄断，地租越做越大，“马太效应”明显。

对于大型的国际旅行社，由于有关政策的保护，较为超然于激烈的市场竞争之外，变革动力不强，反而更愿意将资源消耗在向上争取特权和分配上，经营目标扭曲，市场能力低下，吃“渠道”和“资源”饭，大而不强，随着我国旅行社业的逐步放开，难以在与国外旅行社的竞争中保持长期的优势。