（六）饭店管理体制

我国的饭店业是在较为开放的市场环境中起步的，从“五个一起上”的开放性投资政策开始，饭店业就走进了一个市场化的轨道。多年市场经验的积累，使得我国饭店业即使在外资开始进入之后也没有受到太大的冲击，本土饭店业在迎接外资的挑战中劣势并不明显，各种经济类型的饭店也都能够获得基本同等的发展机会，见表5。

从总体上来看，宽松的饭店管理体制基本上是适合旅游业这一完全竞争性的行业的。当然，这其中还存在过度竞争和竞争不足并存的问题，也有投资盲目的问题。但这些问题对完善的市场环境来讲只是小节，而且也是能够通过市场制度自身的完善来克服的。如何在市场化的环境中凸显出我国旅游饭店业的竞争力，是新时期旅游管理体制改革需要考虑的问题。

（七）景区景点管理体制

旅游景区景点是旅游业运行的最基本单位，其负载的功能包括行政管理功能、经济功能和服务功能，这几大功能在不够清晰的管理体制下很容易落入相互矛盾的境地，而我国旅游景区景点的管理体制，恰恰是旅游管理体制中最薄弱、问题最多的一部分。

在所有的问题中，多头管理和政企不分是最严重的两个问题，首先是水平的行政管理分工的混杂，其次是垂直的行政管理和市场运行的功能混杂，这两个问题纠缠在一起，使得旅游景区景点的行政管理、经济和服务功能相互打架，旅游管理体制总体运行混杂不堪。尽管很多景区都进行了多轮的改制，但由于多头管理和政企不分都源自于更深层的历史原因，因此屡治不愈，问题重重，管理体制运行效率低下。近几年来，武陵源“黄牌警告”事件、泰山索道事件、水洗三孔事件、乐山大佛事件接踵发生，这些都是和混乱的旅游管理体制紧密相关的。

此外，在一些其他方面，旅游管理体制也存在问题。例如在旅游规划领域，尚缺乏完整的管理体制规制，学商混杂，暴利和低水平竞争并存，而主管部门的有些规定又不能把旅游规划视为创意产业的一部分，从而不但不能尊重其独特运行规律，反而对其进行严格的标准化要求，把充满可能性的旅游资源强行分类评级，把介于创意和规划之间的旅游规划工作程序化处理，为规划文本规定了分割式的统一体例，这样的旅游规划管理体制不能够激励具有核心价值观的真正有用的旅游规划产生，反而是在为核心价值观套上锁链，并对其肆意分解，这都更进一步加重了旅游规划的程式化、空洞化，使旅游规划业的竞争最终演变成为价格和包装的竞争。

三、用新的发展观指导旅游管理体制的创新

以上这些问题表明，新时期中国旅游业发展中仍需解决大量复杂的体制改革与创新问题。变革与创新的艰巨性与复杂性在于：这些问题虽然各自分解列出，但却是需要以系统的观点统筹解决的，任何一方面的问题的解决都要以其他方面的相应变革为条件。而且，问题的存在可以制约旅游业的进一步健康发展，但我们并不能期望问题的解决、变革与创新推进能像初期的制度变革那样收到立竿见影的巨大成效。未来旅游业的发展主要依赖于在体制创新的环境下旅游产业体系的内生增长。

新时期中国旅游业的体制改革与创新需要新的指导思想，这就是中国共产党第十六届三中全会所提出的新的科学发展观。新发展观的基本内涵首先表现在五个统筹上，要求坚持以人为本，确立全面、协调、可持续的发展战略；要纠正一些地方和领域出现的重经济指标、轻社会进步，重物质成果、轻人本价值，重眼前利益、轻长远福祉的偏颇。新的发展观为旅游业管理体制改革提供了坚实的价值核心，使旅游业的管理体制变革摆脱头痛医头、脚痛医脚的权宜性策略变迁阶段，将新世纪旅游管理体制改革纳入到社会发展整体运行的轨道中去，具体而言，新的发展观对旅游管理体制提出的要求有：

首先，新的发展观要求旅游业将管理体制改革的目标定为使旅游业更适应社会发展和综合发展的更为全局性的目标。过去，旅游管理体制改革带着更多的行业色彩、部门色彩，这常常使得旅游业的突进并不能带来同等程度的社会收益的突进，组织间配置的低效率侵蚀了行业内资源配置的相对高效率，造成资源的浪费性投入。新的发展观，要求将旅游业融入到社会整体运行的框架中去，这必然要求对组织内和组织间资源和规则的重新整合。

其次，新的发展观要求旅游业管理体制形成社会治理的机制，使旅游业的运行摆脱对政府之手的依赖。科学的社会治理结构是旅游经济持续增长的基础保障。随着旅游业运行的宏微观环境越来越复杂，政府之手继续操办旅游业的成本和风险都越来越高，引入市场机制，使微观主体在良性的规则框架下自动选择和运行，以无形之手替换有形之手，使旅游业的管理体制具备自行生产和选择的能力，都是新的发展观的题中应有之意。

其三，新的发展观要求旅游业的管理部门除关注总量问题之外，还要注重解决更为深层的结构性问题。旅游业的长期良性发展，不可能建立在不平衡的区域、部门、行业的发展基础之上，结构性问题如果不加解决，必将最终影响到总量运行的状态。新的发展观的提出，要求旅游业不仅关注其自身的结构性问题，还应该将其放进社会经济的总体格局中，考虑旅游业的发展对整体格局的结构性影响。

第四，新的发展观要求旅游业的管理体制革新真正做到“以人为本”，以满足人民需求为纲。中国旅游业是从政治性的外事接待中演变出来的，经过几十年的发展，其管理体制及内部运行仍然带有浓重的政治气，新的发展观要求“以人为本”，这就要求在考虑旅游业的发展时，把人民的需求放在第一位，在旅游管理体制的革新中，真正做到以构建和谐社会的目标为准绳。

（一）旅游体制改革与创新的目标和任务

新的发展观为旅游业设定了更为全局性的目标，要求旅游业以人为本，以形成社会治理机制的方式解决旅游业运行的总量和结构的问题。随着新的更注重个人体验的旅游需求越来越成为旅游市场的主流需求，随着行政许可法的出台，重管理、轻审批，还政于民，已经成为部门改革的共识。这些新形势新手段新任务，都是以前的旅游业运行所未加考虑因而也未被包容在现行旅游管理体制的发展逻辑之内的。顺应新形势的发展，旅游业需要新的理念、新的运作、新的管理，需要旅游体制主动地去创新。

我国旅游管理体制创新的目标，是顺应新形势和新发展观的需要，以人为本，建立完善的旅游管理体系，充分发挥市场机制的内在调节作用，促进我国旅游业的进一步发展。

为了实现这一目标，需要完成的主要任务包括：

（1）将旅游业管理体制变革全面纳入到适应新发展观的逻辑轨道之中，以目标管理的方式，通过制度的设定，建立旅游制度自动变迁机制。

（2）重新定位政府角色，明确政府职能，理顺中央与地方、中央和企业、部门间的关系，建立以间接管理为主的管理方式，发挥行业协会作用，建立更为和谐的市场化旅游管理体系。

（3）改革权力结构，建立纳入更多相关利益者的旅游管理体制改革协商制度，为旅游管理体制变革增添内生性动力，逐步解决现有管理体制中的种种历史遗留问题。

（4）逐步取消对大型旅游企业的行政政策性倾斜，慎重运用非市场手段，进一步深化政企分开工作，政府服务企业，营造良性企业运营环境。

（二）深化旅游业改革与创新的框架思路

诚然，前面所探讨的各项旅游管理体制中存在的问题都需要采取有针对性的解决方法，但是，按照新的科学发展观的要求，在解决每一类特定的问题时，都不应忽略系统的、深层次的、全面的考虑。具体说来，进一步深化旅游体制改革与创新，应当重点把握好以下几方面。

1、旅游管理体制的重新定位

长期以来，受计划经济时代旅游业管理方式影响，我国旅游主管部门往往采取计划式、指派式、干预式的管理方式，以部门利益为重，用倾斜性政策扶植相关大型利益集团，挤压了中小型旅游企业生存环境，破坏了市场化的生态系统，扼杀了市场自我发育能力，造成种种深层次矛盾。我国旅游业管理体制存在的种种问题，包括地方和中央权力纠杂的问题、多头管理的问题、集团化过程中的政府指派问题、旅行社的管理混乱问题都和这只“看得见的手”有关，政府定位混乱是旅游管理体制的最重要问题。

新的发展观要求旅游主管部门对其自身在旅游业的生态系统中的位置作重新的定位，这也是解决旅游业种种问题的前提条件。健康的旅游主管部门，应竭力约束不必要的职能，放权于市场，使旅游主管部门成为保护良性市场环境的灯塔，以小政府大市场的结构来构建旅游业生态系统。

在之前的政府主导型旅游发展战略中，各地旅游主管部门往往将自身职能定在政策制定、周期调控、设施建设、投资引导、市场推广和环境营造上（匡林，2001），随着旅游业向纵深发展，旅游业本身越来越具备自主发展能力，旅游业的区域竞争正逐步向能力的竞争、制度的竞争演变，各地旅游主管部门应进一步压缩职能，把自身职能主要定为对外推介旅游产品、对内服务旅游企业两类，关注对旅游者利益的维护，把市场可以自行完成的功能还给市场。

2、科学处理分权与集权的关系

我国旅游管理体制中央-地方分权和集权的问题由来已久，从旅游业的运行历史来看，过去存在管理体制过于集中的问题，导致地方和企业缺乏发展旅游经济的主动性和积极性，有效的知识无法投入到旅游经济系统中去，旅游业运行过于机械化；而现在则是地方旅游局分权过多，导致国家层面的旅游战略难以实施，这样的地区割据在一定程度上导致了宏观调控失效以及重复建设、恶性竞争、区块分割等问题，对国家旅游局的效能、权威乃至合法性都形成了一定的伤害。

从各国旅游管理体制的运行经验来说，无论是集权还是分权，都有一个合理的限度，即政府主导，适度集权和适度分权相结合的原则。从权力的支配结构来看，中央适度集权与地方适度分权意味着，凡属于旅游业的宏观经济的决策、管理与调控权限，包括中央级别的旅游营销活动，应集中到中央，由国家旅游局及其主管部门统一掌握；凡属于地区经济的决策、管理与调控权限应下放给地方，由地方政府及各级旅游局主动支配；凡市场能自动调整的事务，应下放权力到企业，中央、地方在各自的职能范围内合理分工，各司其职，共同参与旅游经济决策与管理，形成中央和地方旅游管理的有机耦合。

3、合理界定专业管理与宏观行政管理的关系

林业、水利、文保等部门的专业化管理在很大程度上与发展旅游统筹安排的要求存在着一定的矛盾。长期以来，我们国家的旅游管理体制是以牺牲旅游业发展的完整性来解决这个矛盾的。其结果是部门分权形成的条块分割，破坏了旅游业微观主体自身的完整性以及旅游产业链上不同主体的经济联系，妨碍各微观主体在旅游业产业链上的分工协作，旅游业的总体宏观战略也难以落实。

随着我国行政管理水平的提高，旅游业地位的不断增强，以及旅游管理经验的不断积累，在新的发展观下，我们可以在因地制宜的原则下，将专业管理和宏观行政管理结合起来，探索一些新的部门权力划分的管理模式。

部门权力划分的因地制宜原则，使部门权力的划分应视各区域的产业结构、旅游业地位和旅游业特征而定。旅游业占据主导地位、发展潜力大，其他产业相对不发达、发展潜力小，涉及其他部门专业化管理水平要求不高，或者其管理可以在协作方式下完成的地区，可以适当考虑集权于旅游主管部门的委员会模式，而其他类型的地区，则应更为谨慎地选择旅游管理模式。

4、认真对待行政管理与协会自律的关系

从发达国家的旅游管理经验来看，旅游业的行业协会往往是市场的重要组成部分之一，旅游行业协会作为行业自律组织，起到的是沟通国家和企业的中介作用。而在我国，旅游行业组织基本上只起到旅游业的补充作用，旅游协会虽然名义上担负着向上与政府沟通、向下协调会员关系、制订行业自律公约等作用，但在旅游经济的实际运行中并没有真正起到这样的作用，有些地方的行业协会甚至成为了“养老院”。同时，旅游业行业协会还存在与政府职能划分不够清晰的问题，行业协会有时候会突破行业自我约束管理的职能范畴，进入行业管理的领域内，某些地方将划定市场、制定价格等职能赋予行业协会，行业协会成为政府职能延伸的工具，失去了其为行业利益博弈的功能。

旅游管理体制在新的发展观下的革新，应该重新赋予行业在政策制定中本应具有的地位和作用，真正厘清哪些是行业管理范畴的问题，哪些是行业自我约束管理的问题，使行业协会名副其实。为企业增加砝码，是市场从政府手中分权的必要途径，行业协会是重新组织良性的旅游行业的权力机构，是实现需求管理的彻底转变的关键。（王诚庆 戴学锋 金准）

本文摘自《中国服务业发展报告No.5——中国服务业体制改革与创新》，由社会科学文献出版社授权中国网独家发布。其他媒体不得以任何形式擅自转载，否则将负法律责任。