二、加快中国科技服务业体制改革与创新的路径选择

进入21世纪，我国进入了全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设新的发展阶段，国家把建设创新型国家作为我国面向未来的重大战略选择。未来五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的重要时期。在新的历史条件下，对科技发展也提出了新的要求，科技体制改革将以服务国家目标和调动广大科技人员的积极性和创造性为出发点，以促进全社会科技资源高效配置为重点，以建立企业为主体、产学研结合的技术创新体系为突破口，全面推进创新型国家建设，不断提高国家的自主创新能力。

按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006~2020年）》，到2020年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。为实现这一发展目标，我们要针对我国现行科技体制中存在的问题，在尊重科学技术发展规律的前提下，有重点、有步骤地进一步开展科技体制改革，为推动我国科技的快速发展提供坚实的保障。

（一）推进宏观科技管理体制改革，提高科技管理效率

国家宏观科技管理体制是一个复杂的、多元的系统，涵盖了国家科技管理的全过程。而且由于科技活动本身具有创造性和探索性，使得科技管理具有其他管理活动所不具备的特殊性。在国家宏观科技管理体制中，科技决策的形成机制、科技系统的组织结构、科技项目的评审及管理机制是其中最重要的环节。因此，要进一步推进科技管理体制改革，重点是健全国家科技决策机制，消除体制性障碍，加强部门之间、地方之间、部门与地方之间、军民之间的统筹协调，促进科技资源的有效管理和整合，实现科技资源的优化配置，提高宏观管理能力和服务水平。

1、健全国家科技决策机制

在国家宏观科技管理体制中，科技决策的形成机制处在十分重要的地位。长期以来，在我国以政府指令为导向的科技系统中，政府无论是在科技活动的组织上，还是在科技资源的配置上，都扮演着重要的角色。政府掌握着科技资源的垄断权和分配权，因此在国家科技宏观调控和科技决策上发挥着绝对主导的作用。但是，由于科技活动的复杂性以及科技主体的多元化，政府难以发挥其职能效应，对科技活动的调控也往往难以达到预期的效果。这导致科技领域宏观管理各自为政、科技力量自成体系的现象一直存在，这些都直接影响了国家的科技决策水平。

近年来，伴随着体制改革的不断深化以及政府职能的不断转变，政府在科技决策中的绝对主导地位也相应地发生改变。但是在重大科技活动的决策上，行政干预仍然较为严重。在这方面我们可以借鉴发达国家科技决策的做法。以美国为例，在美国的宏观科技管理体制中，国家科学基金会是惟一的具有专职性质的科技管理部门，但它并不具有决定性的作用。国家科学基金会只负责一些基础性研究活动，其他应用性研究活动由国防部、能源部、国家航空航天局等相关职能部门分别负责。各个管理部门根据各自的目标和实际，通过科学决策，确定各自的发展方向，实施有效的管理。

因此，在促进国家科技发展、增强自主创新能力的目标前提下，要将政府定位于科技活动的服务者和推动者。要不断健全国家的科技决策机制，规范科技决策的议事程序，完善科技咨询和决策机制，使决策程序不断制度化和规范化。这有利于形成科学化、民主化的决策机制，同时也可以尽可能地避免决策上的重大失误。要确立科技政策作为国家公共政策的基础地位，在尊重科学研究发展规律的前提下，对于重大科技政策的制定、重大科技计划的实施以及科技基础设施的建设要实行统筹协调，强化国家对科技发展的总体部署和宏观管理，同时要根据科技活动的性质及自身特点，有效分工，以提高决策水平和管理效率。

2、加快建立科技协调合作机制

近二十年来，伴随着科技体制改革的全面展开和不断深入，我国科技管理体制也发生了一系列深刻的变化，科技体制由过去强调高度集权转向重视科研单位的自主管理，由过去的以计划调节为主转向以市场为导向，发挥市场在资源配置过程中的基础性作用。但是科研单位之间条块分割、各自为政的现象仍然存在，并没有建立真正、有效的科技协调机制，这也在很大程度上影响到科技资源的整合，制约着我国科学技术的快速发展。

以SARS研究为例，2003年SARS在我国爆发，给我国人民带来了巨大的灾难。但是，从另一个角度来看，这也为我国开展相关医学研究提供了难得的机会。SARS在我国有5000多个病例，这些病毒样本对于从事医学研究的单位来说是一个巨大的优势。可是我们看到，我国的科学家并未在相关研究中拿出重要的研究成果。中国科学院基因组研究所所长杨焕明就指出，“应该承认，在SARS面前，我们中国科学家整体打了败仗。”很多科学家对此进行反思，认为正是各自为政的科技体制弱化了这种优势。因为尽管从总量上来看我国SARS病毒样本是世界之最，但我国众多科研单位分属不同的部门，彼此之间又缺乏有效的协调机制，这使得各个单位所拥有的病毒样本并不多，研究过程中常常受限。曾经有报道中国农业大学的一位教授为找到SARS病毒的阳性对照样本，曾几次去高校系统以外的单位，但均遭拒绝，最后只能向国外研究机构求助。相信这样的事例在中国绝对不是惟一的。

因此，我们应尽快建立部门之间的科研协调机制，加强科技资源的统筹和有效配置，更好地协调跨部门之间的整体科技合作。我们可以尝试构建全国性的科学研究及知识转移框架，为科研机构、大学、企业之间建立一个交流平台，促进全国性的跨学科科技交流与合作。同时要逐渐由行政性协调转向非行政性的协调，发挥科研单位的自主性，建立科研单位之间良性交流与合作机制。

3、规范科技项目申报评审制度

科技项目的申报和评审也是国家宏观科技管理体制中一个非常重要的环节。科技项目评审机制是否科学和公正直接关系到整个科技管理体制的运行效率。经过多年的探索实践，我国已经建立起一套科研申报评审体系。但是，从我国现行的科研申报评审情况来看，科研立项过程还难以达到公正、公开、透明。其中最主要的原因是尚未形成科学的申报评审机制。

科研项目申报评审过程中存在的问题主要体现在以下几个方面：

一是在评审过程中，评审标准通常是因人而异，难以确保所有申请者都机会均等。在科研项目申请上，申请人的学术地位、社会名气有时比项目申请论证更被看重，因此一些在学术界拥有一定声望和地位的学者很容易拿到重要的科研项目，即所谓的“赢者通吃”。但这些专家自身无论是公务还是科研任务都很繁重，根本没有时间和精力去开展具体研究，他们通常都是将科研项目发包给别人去做。有人将这些人称为科研“包工头”，而更多籍籍无名的科技人员只能充当打工者的角色。这种现象既不符合科技创新的规律，同时也使国家科研经费的投入难以发挥应有的效应。

二是由于缺乏统一的科研评审标准，使得在科研项目申报过程中“跑部钱进”的现象时有出现，有的人不是把重点放在科研项目的论证上，而是热衷于科研“公关”，到处拉关系，把科研经费作为向官员、专家进行行贿的来源，大搞钱权交易和暗箱操作，从而造成腐败的滋生和权力寻租的出现。在这种情况下，科研评审自然就流于形式，而失去了其原有的意义。全国政协委员、中国工程院院士黄尚廉就此指出这是“主管单位定框框、专家评审走过场”。

三是目前我国尚未建立统一的覆盖全国的国家科技计划管理服务信息平台，信息交流的不畅导致科研项目申报中重复立项、多头申请的现象十分普遍。有的项目重复立项，还有的只是在形式上稍做改动，换汤不换药，以此来套取国家的科研经费，最后只能是一个成果多头交账。这既造成了资金的浪费，也降低了国家科学研究的整体水平。

针对目前我国在科研项目申报评审过程中存在的问题，我们应从科研项目立项开始，进一步深化行政审批制度和科技计划管理体制改革。要根据国家和社会对科技发展的要求，合理确定科技发展的目标和方向。在具体的科技项目评审上，要注重体现公平、公开、公正和鼓励创新的原则，对科研项目申报、评审、发包进行全程监控。通过对相关制度的完善，规范科技项目申报及评审，抵制不良风气，实现科研立项工作的科学化和制度化。

首先，要根据科技发展的目标和方向，有针对性地资助相关科技活动的发展。在此基础上，对于不同类别的科学研究活动，要根据科学研究的发展规律以及科技活动的自身特点，采取相应的评审办法。重大研究项目的评审要体现国家发展目标，要围绕国家发展要求开展专项研究；基础性研究要鼓励科研机构和科研人员开展自由选题的研究；应用性研究要结合经济社会发展的具体实际，以解决实际问题为目标。另外，对于创新性强的小项目、非共识项目以及学科交叉项目也要给予特别的关注和支持。

其次，加快建立全国性的科技管理服务信息平台。通过建立统一的信息平台，一方面可以实现科研项目的网上运作和管理，使所有项目都能通过网络完成项目申报和评审，使所有的申请者能够得到均等的机会，从而保障科研项目申报、立项过程的公开和透明；另一方面，通过建立覆盖全国的科技项目信息数据库，可以有效地防止项目的重复立项和多头申请，避免交叉和重复，使那些怀有侥幸心理的人无机可乘。

最后，要保障科技项目评审机制的独立性。在我国科研项目评审中，政府直接管理科研经费，掌握财权的政府管理部门也掌握着科研项目的审批权，这自然会导致寻租和腐败的出现。掌握资金的管理者利用行政权力谋求个人利益，一些科研人员与政府管理人员成为利益相关者，形成利益共同体。这种寻租行为不仅造成社会资源的巨大浪费，也阻碍了科技资源的合理配置。

因此，要规范科技项目的评审制度，必须将项目评审与管理分开，掌握财权的政府部门应直接从科研项目审批中退出。通过强调分权和程序公开，有利于对科研项目科学有效地管理。实际上，很多国外的科技拨款委员会既不属于政府，也不属于常设机构，而是由专业学者组成的松散的独立中介机构。专家信息并不公开，而且采用随机的方式抽取，对申请项目实行匿名打分。

另外，要规范科研项目评审标准，根据申请项目的先进性、有效性、与国家科技政策及优先发展领域的相关性以及经费预算等对项目进行综合评判。在科研项目评审上注重项目的科学论证，注重对科技人员和团队素质、能力、经验和研究水平的评价。要加强对评审过程的监督，扩大评审活动的公开化程度和被评审人的知情范围。评审机构要将专家评审意见反馈给申请者，申请者也有权查询项目落选的原因。通过建立科技评审的长效机制，最大限度地保障评审的独立性和公正性，弱化人的因素。同时，为了保障独立评审机制的有效运行，还应加强评审专家库建设，扩大评审专家参与的比例，完善同行评议制度。

4、改革和完善科技评价制度

长期以来，我国科技评价制度不科学、科技评价体系不完善、评价方法不规范等问题一直存在。这对于我国科技发展带来的负面影响不断显现，也是造成科技领域浮夸风气盛行、学术造假不断出现的重要原因。特别是2006年初，曾经被视为中国产业界骄傲的“汉芯”系列芯片涉嫌造假被披露，在中国科技界造成了巨大的震动。在2003年的“汉芯”发布会上，由一些知名院士和“863计划”集成电路专项小组负责人组成的鉴定专家组评定“汉芯一号”及其相关设计和应用开发平台属于国内首创，达到了国际先进水平，是中国芯片发展史上一个重要的里程碑，而且“汉芯一号”也被视为中国首款自主知识产权高端DSP芯片。然而仅仅时隔三年，“汉芯”造假被披露，其所带来的震动已经远远超过了当年问世所带来的震动。

科技造假的出现，固然与科技人员自身道德素养欠缺有直接的关系，但是应该看到，正是由于现行科技评价制度缺乏科学性、规范性，制度上的缺失才使造假者有机可乘。我们应该从制度上探究其更深层次的原因。要根据科技创新活动的不同特点，按照公开公正、科学规范、精简高效的原则，完善科研评价制度和指标体系。要反对形式主义的评审活动，避免急功近利和短期行为。只有健全和完善科技评价制度，才能从根本上把好鉴定关，才能切实保证科研评价的科学性和公正性。

（1）改革科技评价体系，实行科技项目分类评价。

要以尊重科技发展规律为前提，改革现行的科技评价制度，遵循公正、公平原则，实行科技项目分类评价。如果对高技术探索性研究与面向市场的科学研究采用同一评价体系进行评价，自然会给学术造假者提供造假和浮夸的空间。因此，对于基础科学、应用研究、科技产业化等不同类别的科技活动，要确定不同的评价目标、评价内容以及评价标准，明确界定评价工作有关各方的职责。

对于基础研究以及高技术探索性研究，要以科学意义和学术价值为评价重点，突出其创造性和自由探索性，同时要避免过去单纯的以论文数量为导向的评判，强调论文的水平、引用率，以及科学研究对学科发展的影响。对于面向市场的应用研究和试验开发等创新活动，要以获得自主知识产权及其竞争力为评价重点，要把市场竞争力作为评定的最终标准，由市场进行检验，而不是用一些技术指标来衡量，因为这些技术指标并不能直接反映市场竞争力。对于公益性科研活动，要以满足公众需求和产生的社会效益作为评价重点。针对“汉芯”造假事件，科技部部长徐冠华也坦承，如果坚持取消鉴定会的做法，让市场去检验，就不会出现这种问题。

（2）加强专家评审机制建设，提高科技评价的水平。

要实现科技评价制度的科学化和规范化，必须加强专家评审机制的建设。要完善我国现有的同行专家评审机制，扩大评审专家的参与比例，建立统一的国家验收专家库。通过采取随机制、定期轮换制、回避制等相关措施，进一步完善专家评审机制。同时，要规范和约束评审专家的行为，加强对评审活动的监督和管理。在“汉芯”造假事件被曝光后，人们更关注的是这样一个被誉为“国内首创”、“国际先进水平”、“重要里程碑”的“成果”当年是如何通过鉴定的，而那些权威专家又是如何把关的？这也从另一个侧面反映了加强专家评审机制的重要性和紧迫性。

（3）要逐步推行科技评价的国际化，加快与国际的接轨。

对于国家重大科技计划、知识创新工程、自然科学基金资助计划等重大项目的实施要建立独立评估制度。一些重大项目的评审，可以考虑聘请国外的专家参与评审，也可以考虑引入外部独立机构进行科技评审。通过引入第三方对科研项目的完成情况、经费管理和使用情况进行独立的考核和评价，能够提高科技评价的水平，确保科技项目的完成质量和实施效果。像德国就是采用外部独立机构进行科研评估，这种做法也是值得我们效仿的。德国科学顾问委员会是受“联邦、州教育规划及科研促进委员会”的委托成立的独立评估委员会，该机构由来自德国、美国、英国、瑞士、以色列等国的专家组成，充分体现了多元化、国际化、独立和公正的原则。其评估核心是科研质量，并为此设立了众多的科研指标。