（二）完善科技投入及其管理机制

科技投入作为科技活动的中心环节，直接关系着科技发展水平和科技竞争力的高低。科技投入也直接反映了一个国家和地区对科技资源的动员能力以及配置能力。从广义上说，科技投入既包括与科技活动直接相关的经费投入，也包括直接从事科技活动的科研人员投入。狭义的科技投入主要是指科研经费投入，具体包括研究与开发（R&D）经费投入等。我们主要探讨的是狭义的科技投入机制。

从我国的科技投入来看，在科研活动经费来源中，政府资金一直是主要的资金渠道。20世纪90年代中期以后，在科技经费供给中企业的主体地位开始不断增强。在科技投入中，研究与开发（R&D）投入处于核心性、基础性地位，因此R&D投入也成为衡量一国科技发展状况和整体实力的重要指标。从总量上看，我国R&D投入增长迅速。从1993~2004年的十多年间，我国R&D投入年均增长速度达到15%以上。从R&D经费占GDP的比例来看，根据经济普查后公布的GDP计算，2002年我国R&D经费支出占GDP的比重突破1%，2004年，这一比值达到123%。这种投入的持续增长为我国科技发展及其总体状态的改善提供了基本的保证。

随着科学技术在经济社会发展中的重要地位不断增强，科技投入成为很多国家和地区实现国家宏观战略部署、提升自身竞争实力的重要举措，科技投入成为国家科技政策的重要内容。对于我国来说，本世纪的头20年，是科技发展的重大战略机遇期。我们要从经济社会发展的需要出发，要从建设创新型国家的需要出发，明确科技投入的目标和方式，合理配置科技投入资源，完善科技投入的管理机制，发挥科技投入在科技发展中的基础性作用，为提高国家的整体科技实力和创新能力提供重要的保障。

1、建立科技投入的统筹协调机制

从20世纪80年代我国科技体制改革全面展开，原有的科技投入机制也发生了根本性的转变。在科技体制改革之前，我国科技投入采取的是典型的集中型体制，国家将科技投入资源集中投向优先发展的重点领域，资金来源单一，投入模式单一。而伴随着科技体制改革的全面推进，科技投入也由单一的集中型体制向多层次的分散化体制转变。

1986年，我国进行了科技拨款制度改革，建立由原国家科委归口管理国务院各部门科学事业费的经费管理制度，科委统一对口财政部编报预算，预算下达后由科委统一分配到各级主管部门。而随着科技投入机制改革的不断深入，科技投入日趋呈现多层次、分散化的特点。科技部作为国家科技宏观管理部门，并不拥有对全部科技经费的管理权，科技经费分散在国务院各级管理部门及其所属的科研单位进行管理，直接纳入部门预算，不再由科技部进行归口管理和分配。仅以科技系统为例，中央一级的财政预算单位就有科技部、中国科学院、中国工程院、中国社会科学院、中国科协、国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室，各个部门分别行使科技预算分配权。

由于科技投入管理体系的多层次性，导致科技投入过程中相互交叉的现象经常出现，有的领域重复支持，造成资金的浪费，而有的领域却缺乏有效的支持，造成发展严重受限。比如在基础研究领域，我国有国家自然科学基金委员会、科技部、中国科学院等部门科技投入支持，而各个部门又自成体系，这难免会造成某些支持领域的交叉。而我国在科技成果转化及产业化方面，一直面临着资金短缺的窘境。在技术更新不断加快的今天，创新成果的寿命周期是有限的，如果不能在技术寿命周期内迅速实现创新成果的产业化，技术的价值就会随着时间的推移而不断贬值，技术也将失去其原有的效用。

因此，科技投入的多层次和分散化，以及科技活动的复杂性特点，客观上需要建立科技投入的统筹协调机制，对科技预算实行宏观调控和协调管理，使科技投入与国家的科技发展总体目标相适应。要按照国家科技发展战略规划以及经济社会发展的实际，统筹各个部门科技预算，对科技投入的方向和具体领域实行总体规划和调控，整合有限的科技资源，促进科技资源的合理配置，建立科技资源的有效协调机制，使科技投入能够与国家科技发展战略目标相匹配，为科技进步和科技创新提供物质保障。

2、加强科研资金的有效管理，提高资金使用效率

1998年12月，科技部与财政部联合发布了《国家重点基础研究专项经费财务管理办法》，第一次提出对国家重点基础研究专项经费实行课题制管理，实行分项目的全额预算、过程控制和全成本核算，并将预算管理、过程控制、成本核算与决算有机地结合起来，形成科学的专项经费管理模式。实行课题制是我国科技经费管理制度改革的重要步骤。通过将课题组作为科研活动的基本单位，有助于打破部门界限，促进科技资源的合理流动，实现科技资源的有效配置。现阶段，科研资金在使用上出现了很多新的问题，这也使得科研资金在管理上面临着新的要求。而科研经费使用上一些制度上的缺失直接导致了资金的巨大浪费，也无形中加大了我国科技创新的成本。因此，在科技体制改革中，科研经费的管理已成为重中之重。

要加强对科研资金的有效管理，需要建立和完善适应科学研究发展规律和科技活动特点的科研经费管理制度，提高资金的使用效率，从而实现科技资源投入的效益最大化。一方面，要强化对科研经费的监管，提高经费的使用效益。要建立以预算管理为核心的经费管理机制，通过实行预算评审评估机制，提高预算决策的科学化水平。在科研经费管理上，实行全过程管理，包括前期预算评估、中期财务检查、后期财务验收和审计。而且对于国家重大科技规划项目、跨部门跨行业的大型研发项目要实行专项审计制度。另一方面，要在科研经费管理上引入“问责制度”。这种“问责制度”应该在项目进行过程中就启动，而不仅仅在项目完成后才实施。通过对科研项目进行过程管理、过程监督，一旦发现问题，财政部门有权停止继续拨款。在科研项目完成后，可以引入第三方对经费管理及使用过程进行独立评价，尤其大的项目更应由独立的非政府机构公正审计。对于在科研经费管理及使用上存在严重问题的，要主张司法介入，依法追究责任。

3、加快建立多元化的科技投入体系

从我国科技投入主体来看，长期以来主要以政府资金为主。近年来，我国科技投入总量增长很快，但是在财政总支出中所占的比重呈逐年下降的态势，这也从一个侧面反映出政府财政支持力度的下降。而科技创新活动是以高投入为支撑和驱动的。从我国科技发展的实际来看，我国科技发展中资金缺口仍然很大，这也在一定程度上限制了我国的科技发展。比如，由于存在资金瓶颈，我国科技成果转化率仅为10%左右，而发达国家平均为45%。科技成果转化既是科技发展中最重要的阶段，也是资金需求量最多的阶段。因此，建立多元化的科技投入体系，实行有效的科技投入管理模式，是推动科技创新、实现创新成果转化和产业化的重要前提和保障。

要逐步建立多层次、多渠道的科技投入体系，满足科技发展的多层次需求，进一步加大科技投入的强度，力争到2010年使全社会R&D投入占GDP的比重达到2%，2020年这一比重提高到25%以上。要合理定位政府与市场的关系，明确政府的职责和市场发挥作用的空间。对于那些存在较大外溢性的基础性研究、体现国家目标的重大研究开发活动、社会公益性研究、科技基础设施建设等等，要加大政府科技投入的支持力度；对于那些以面向市场为导向、以产业化为目标、具有市场应用前景的研究活动，要引导市场机制发挥作用，形成政府与市场的合理分工。要重视发挥经济及科技政策的导向作用，充分发挥政府在科技投入中的引导作用，引导和鼓励社会各类投资主体参与科技投入活动，提高全社会的科技投入水平。特别是要使企业成为研究开发投入的主体，引导企业不断增加研究开发的投入，推动大企业建立研究开发机构。此外政府还应该通过税收措施、宏观调控政策等影响科技投入的方向，利用政策杠杆支持重点领域的发展。

（三）加强科技人才培育及管理体制创新

在现代科学技术发展中，人才是最宝贵的资源，人才是科技发展的决定性力量。国家的发展、科技的进步是以不断创新为生命线的，而创新是以人为载体进行的。人的创造性和能动性直接决定着创新能力的高低。要发挥人才在科技发展中的主动性和创造性，必须通过制度上创新，建立有利于人才发展和创造的驱动机制，形成人才辈出、人尽其才、才尽其用的良好氛围，才能真正推动科技的发展。要把科技人才培育及管理体制的创新作为科技工作的首要任务，形成充满活力的人才培养、使用、激励和保护机制，通过建立高素质的科技人才队伍，为我国科技发展提供人才支撑和保障。

1、建立科技与教育联动机制，加强科技创新人才培育

科技的发展对人才的知识结构、专业技能都不断提出新的要求，人才的知识水平、智力水平、创造能力直接关系到科技创新的发展。在人才培养上，除了学校教育以外，还要把科学研究与人才培养有机地结合起来，这对于创新人才的培育尤为重要。通过建立科技与教育的联动机制，加快创新人才的培育，为科技发展提供充足的人才储备。我国的《科技进步法》规定，国家支持优秀青年的科学研究活动，在自然科学基金中设立青年科学基金，并逐步扩大青年科学基金的比例，以支持青年科技人员的研究开发活动。基础研究活动对于创新人才的培养和成长具有重要的意义。要使人才在基础研究过程中得到锻炼，通过跟踪培养、重点扶持，使其成为科技研究的新生力量。从国内外高层次人才培养的经验来看，经过基础研究的历练是必不可少的一个阶段。而且有基础研究素养的人才源源不断地进入社会政治、经济、文化、国防等各行各业，能够大大提升现代社会的整体创新能力。

另外，要把握现代科技发展的方向和特点，加强复合型人才的培养。当前，在技术分工、技术分化不断深入的同时，科学研究和技术发展也呈现出不断融合的趋势，学科之间的边界不再泾渭分明，许多新兴的科学生长点正是在学科交叉的界面上产生的。这对于人才的知识结构提出了新的要求。因而在人才培养上，要以科技发展的新趋势、新特点为导向，不断调整人才培养方式，适应技术变迁所带来的变化，使人才能够更好地为科技发展服务。

2、深化科研机构改革，促进科技人才合理流动

科研机构是我国科技发展的研究开发基地，是科技创新的重要力量。近年来，在科技体制改革的直接推动下，科研机构内部组织结构的调整、运行机制的转轨、人才的分流等都取得了很大的进展。当前，要深化科研机构的改革，必须以提高自主创新能力为前提，不断健全科研机构的运行机制，加快建设“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度。通过明确科研院所的职责范围，规范管理机制，扩大科研院所在科技经费、人事制度等方面的决策自主权，提高科研机构的整体竞争力。

要建立现代科研院所制度，不仅要优化内部组织结构、健全管理机制，还要打破固有体制，树立开放的意识，提高研究机构的开放程度和国际化水平。一方面，要加快推进科研机构的人事制度改革，全面实行聘任制和岗位责任制，实行科学的用人制度。要采取面向全社会公开招聘的做法，形成能者上、唯才是用的风气，建立一支高素质、精干高效的科研队伍。另一方面，要推动科技人才的合理流动，建立开放性的人员流动机制，健全相关的保障制度，包括人事制度、户籍制度、医疗制度、社会保障制度等。人才流动是科研机构保持活力、加快知识传播的有效途径。人才流动的本质实际上也是人力资源的配置过程，通过人才的合理流动来实现人才的优化配置。要正确对待人才流动和人才流失，人才流动并不等于人才流失。因为人才流动并不是纯粹的单向流动。我们通过体制上的创新和相关制度的完善，在吸引国外高素质研究人员加入的同时，也会吸引人才的回流。通过建立开放的人才流动机制，促进科技人才的合理流动，使我国科研机构的研究水平不断得到提高。

3、不断完善科技人才激励体制

在科技发展中，人才发挥着举足轻重的作用。科技发展的实践也证明，在关系国民经济命脉和国家安全的关键领域，真正的核心技术是买不到的。要想在激烈的国际竞争中把握主动，只能依靠自主创新，而自主创新离不开人的创造力。科学研究和技术发明都是从新思想、新创意开始的，而新思想、新创意是存在于人的头脑之中，外力无法控制和拥有。只有建立科学完善的人才激励机制，才能最大限度地挖掘人的潜能，激发人的创造力。而在现代社会，人才流动已经成为一种普遍现象。在这一背景下，与其说通过设置门槛限制人才流动，防止人才流失，还不如通过建立完善的人才激励机制来留住人才。

因此，我们要树立尊重知识、尊重人才的理念，要重视人才的个性发挥以及自我价值的实现。通过技术入股、员工持股等方式，建立有效的人才激励机制，重视知识、技术等无形资产的价值体现，使个人目标能够与企业的发展目标结合在一起，增强人才的凝聚力和向心力。激励机制是人才管理中十分有效的制度安排，只有建立科学的激励手段，使人的价值受到普遍的尊重，才能更好地激发人的积极性、创造性和探索精神。美国哈佛大学的教授针对激励问题所做的研究显示，如果没有激励，一个人的能力发挥只不过20%～30%，而如果实施激励，一个人的能力可以发挥到80%～90%。

另外，我们还应重视科技奖励制度，要改革国家科技奖励制度，不仅要对科研项目进行奖励，也要注重对人才的奖励，进一步激发和调动科技人员的积极性。要突出政府科技奖励，完善国家科技奖励体系，同时要鼓励国内外组织和个人设置科技奖励基金，对做出重要成就的科技人员给予奖励和资助。